Паничкин И.В. Международно-правовые основы предотвращения морских нефтяных загрязнений в Арктике // Международное публичное и частное право. 2014. N 5. С. 16 - 20.
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ
МОРСКИХ НЕФТЯНЫХ ЗАГРЯЗНЕНИЙ В АРКТИКЕ
И.В. ПАНИЧКИН
Паничкин Иван Витальевич, заместитель начальника отдела международных договоров Минэнерго России, аспирант МГИМО.
В настоящее время продолжается подготовка приарктических государств к началу промышленной добычи нефти и газа в Северном Ледовитом океане. С учетом уровня угроз, которые несут морские нефтяные разливы для уникальной экосистемы Арктики, встает вопрос о том, насколько существующие международно-правовые инструменты способны обеспечить безопасность данного вида хозяйственной деятельности и какие дополнительные меры следует предпринять на международном уровне. Данные вопросы будут рассмотрены в настоящей статье.
Ключевые слова: Арктика, предотвращение морских нефтегазовых разливов.
International legal basis of prevention of sea oil pollutions in the Arctic Region
I.V. Panichkin
Panichkin Ivan Vitalyevich, Deputy Head of the Department of International Agreements of the Ministry of Energy of the Russian Federation, Post-Graduate Student of the Moscow State Institute of International Relations.
Currently it continues preparation of the Arctic states for the beginning to commercial oil and gas production in the Arctic Ocean. Taking into account the level of threat posed by offshore oil spills to the unique Arctic ecosystem, the question arises, how existing international legal instruments can be capable of ensuring the safety of this type of human activity and what additional measures should be taken at the international level. These issues will be discussed in this article.
Key words: Arctic, prevention of sea oil and gas floods.
В настоящее время приарктические государства (Россия, США, Канада, Дания и Норвегия) продолжают подготовку к началу масштабной разработки морских нефтегазовых ресурсов Арктики. Однако научные и технические возможности, наряду с неопределенностью на мировых энергетических рынках и международной озабоченностью вопросами охраны окружающей среды, ограничивают количество перспективных проектов <1>. Наиболее активно освоение арктического шельфа ведет Норвегия. В свою очередь Россия первой из всех приарктических государств приступила к освоению морских углеводородных ресурсов Арктики в покрытых льдом районах.
--------------------------------
<1> Паничкин И.В. Международно-правовые основы сотрудничества арктических государств в области борьбы с морскими нефтяными загрязнениями в Арктике // Нефть, Газ и Право. 2013. N 1. С. 37.
Первым проектом является разработка нефтяного месторождения Приразломное, расположенного в юго-восточном районе Баренцева моря (Печорское море) с запасами нефти более 70 млн. тонн. Лицензия на разработку данного месторождения выдана ОАО "Газпром". В декабре 2011 г. на месторождение была доставлена морская ледостойкая нефтедобывающая платформа <2>. В настоящее время завершаются пусконаладочные работы, проведена загрузка первого танкера дедвейтом 70.000 тонн для отправки в голландский порт Роттердам <3>.
--------------------------------
<2> Нефтегазовая Вертикаль. 2011. N 23 - 24. С. 74 - 76.
<3> URL: http://ru.reuters.com/article/companyNews/idRUL6N0MH14M20140320.
В целом можно отметить, что масштабная разработка морских нефтегазовых ресурсов в покрытых льдом районах, для работы в которых требуется разработка совершенно новых технологий, ожидается только после 2030 года <4>. В настоящее время осуществляется поиск новых технических решений для создания надводных и подводных добычных комплексов, специальных технических средств для строительства и снабжения морских объектов <5>.
--------------------------------
<4> URL: http://www.rystadenergy.com/AboutUs/NewsCenter/PressReleases/arctic-offshore-oil-and-has-outlook; http://www.reuters.com/article/2013/11/29/energy-norway-exploration-idUSL5N0JE1D220131129.
<5> Дутов А., Апполонов Е., Тимофеев О. Арктический шельф: где взять технологии для его освоения. URL: http://neftegaz.ru/science/view/945; Мирзоев Д.А., Ибрагимов И.Э., Архипова О.Л. Инновационные технологии подводной добычи углеводородов на шельфе Арктики. URL: http://neftegaz.ru/science/view/933.
Очевидно, что возрастающая нефтегазовая активность в Северном Ледовитом океане несет для региона целый ряд угроз, в первую очередь для уникальной экосистемы Арктики, являющейся средой обитания сотен видов животных и растений, в том числе редких, а также средой проживания и традиционного природопользования коренных народов Севера <6>.
--------------------------------
<6> Павленко В.И., Паничкин И.В. Экономическая оценка состояния и перспектив разработки энергетических ресурсов Арктики // Арктика: экология и экономика. 2012. N 3 (7). С. 15.
В этих условиях, принимая во внимание возможные последствия нефтяных разливов для Арктического региона <7>, основной задачей на текущей стадии подготовки к освоению морских пространств Арктики является формирование соответствующей международно-правовой базы, обеспечивающей предотвращение и ликвидацию морских нефтяных разливов в Северном Ледовитом океане.
--------------------------------
<7> Паничкин И.В. Правовое обеспечение экологической безопасности при разработке морских нефтегазовых ресурсов Арктики // Московский журнал международного права. 2011. N 2 (82). Апрель - июнь. С. 187.
Даже относительно небольшие разливы нефти, связанные с добычей и транспортировкой углеводородов в морских районах Арктики, могут иметь большие экологические и экономические последствия <8>.
--------------------------------
<8> Паничкин И.В. Международно-правовые основы сотрудничества арктических государств в области борьбы с морскими нефтяными загрязнениями в Арктике. С. 38.
В частности, в докладе Международного союза охраны дикой природы IUNC - Polar Bears <9> отмечается, что даже относительно небольшой разлив нефти (6000 баррелей) <10>, <11> на месторождении Liberty, разрабатываемом английской компанией BP в 6 милях к северу от побережья Аляски, может привести к гибели до 27 белых медведей в сентябре и до 74 медведей в октябре, при общемировой популяции в 20000 - 25000 особей <12>.
--------------------------------
<9> Proceedings of the 14 Working Meeting of the IUCN/SSC Polar Bear Specialist Group, 20 - 24 June 2005, Seattle, Washington, USA. Compiled and edited by Jon Aars, Nicholas J. Lunn and Andrew E. Derocher.
<10> В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2004 г. N 240 данный указанный объем разлива нефти на море можно отнести к разливам регионального характера.
<11> Для справки: в результате инцидента на нефтяной платформе Deepwater Horizon, произошедшего 20 апреля 2010 г. в 80 километрах от побережья штата Луизиана в Мексиканском заливе на месторождении Macondo, через повреждения труб скважины на глубине 1500 метров за 152 дня вылилось около 5 миллионов баррелей нефти, а нефтяное пятно достигло площади 75 тысяч квадратных километров; в результате аварии, произошедшей 23 марта 1989 г. на нефтяном танкере ExxonValdez, принадлежавшего компании ExxonMobile (США), у берегов Аляски, в море вылилось около 260 тыс. баррелей нефти, образовав нефтяное пятно в 28 тысяч квадратных километров.
<12> URL: http://www.polarbearsinternational.org/bear-facts/.
Экономические последствия возможных разливов нефти могут выражаться в необходимости приостановки каких-либо операций с нефтью в Северном Ледовитом океане не только компанией, по вине которой произошел такой разлив, но и другими компаниями, ведущими или планирующими начать работу в Арктике.
В качестве примера экономических последствий аварий, связанных с разработкой морских нефтегазовых ресурсов Арктики, можно привести случай с нефтяной платформой Kulluk, принадлежащей нидерландско-британской нефтегазовой компании Royal Dutch Shell и используемой для бурения в море Бофорта.
30 декабря 2012 г. во время буксировки платформы у буксировочного судна произошел отказ всех двигателей, в результате чего буровая установка стала дрейфовать и возникла угроза ее столкновения с одним из островов, расположенных в заливе Аляска. В итоге платформа села на мель примерно в 30 милях от береговой линии. 1 января 2013 г. платформа была снята с мели и отбуксирована в ближайший порт <13>.
--------------------------------
<13> URL: http://royaldutchshellplc.com/2013/09/01/kulluk-de-bacle-multibillion-dollar-implications-for-arctic-oil-drilling/.
Несмотря на то, что не было зафиксировано разливов нефти или какого-либо ущерба для окружающей среды, данный инцидент привел к кому, что компания была вынуждена приостановить проведение в 2013 г. геологоразведочных работ в море Бофорта и Чукотском море, что привело к потерям 1 млрд. долларов США <14>. Кроме того, в связи с решением апелляционного суда девятого округа США, который постановил, что ряд лицензий, выданных Министерством внутренних дел США компании в отношении 12 миллионов гектар в море Бофорта и Чукотском море, были выданы с нарушением законодательства США, Royal Dutch Shell объявила о приостановке работ по разработке и добыче нефти на арктическом шельфе Аляски <15>. Следует отметить, что общие затраты компании на работы в указанных морях оцениваются в 5 млрд. долларов США <16>.
--------------------------------
<14> URL: http://www.bloomberg.com/news/2014-01-30/shell-halts-alaska-drilling-plan-after-u-s-appeal-court-ruling.html.
<15> URL: http://www.alaskadispatch.com/article/20131031/shell-mulls-chukchi-only-drilling-2014-minus-troubled-kulluk-rig; http://www.vestifinance.ru/articles/38742.
<16> URL: http://www.alaskadispatch.com/article/20131031/shell-mulls-chukchi-only-drilling-2014-minus-troubled-kulluk-rig.
В этих условиях, принимая во внимание необходимость более тесного взаимодействия в вопросах защиты арктической экосистемы и реагирования на чрезвычайные ситуации в Арктике, арктическими государствами предпринят ряд совместных шагов по формированию правовой основы сотрудничества в вопросах поиска и спасания на море, а также готовности и реагирования на морские нефтяные загрязнения в Арктике.
В 2011 г. и в 2013 г. были подписаны соответствующие международные соглашения <17>, которые в настоящее время уже применяются арктическими государствами, в том числе в части проведения совместных учений. Следует отметить, что данными соглашениями регулируются вопросы сотрудничества арктических государств только в тех случаях, когда инцидент, связанный с морскими нефтяными загрязнениями, уже произошел.
--------------------------------
<17> Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике 2011 года // Бюллетень международных договоров. 2013. N 9. С. 21 - 32; Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение нефтью моря в Арктике 2013 года. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT;n=56086.
В свою очередь вопросы предотвращения морских загрязнений нефтью на международном уровне регулируются рядом универсальных международных договоров, связанных в первую очередь с предотвращением нефтяных загрязнений с морских судов. Наиболее "авторитетным" документом в этой области является Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 г., измененная Протоколом 1978 г. (далее - МАРПОЛ), в которой содержатся меры по сокращению и предотвращению загрязнения окружающей среды вредными веществами, которые перевозятся на судах или образуются в процессе их эксплуатации. Применительно к нефтегазовой деятельности конвенция содержит требования к машинным помещениям судов и грузовому району нефтяных танкеров, регулирует вопросы, связанные с предотвращением загрязнения в результате инцидента, вызывающего загрязнение нефтью, содержит требования к приемным сооружениям и т.д. Каких-либо специальных требований для судоходства в арктических условиях конвенция не содержит.
Авария танкера ExxonValdez <18> показала, что усилий только одной страны, пусть даже с наиболее развитым законодательством, недостаточно для предотвращения подобного рода инцидентов <19>. В этой связи в 1993 г. по инициативе Германии и России <20> в Международной морской организации (далее - ИМО) началась разработка дополнительных правил судоходства в полярных регионах к международным конвенциям по охране человеческой жизни на море (Конвенция СОЛАС) и по предотвращению загрязнения с судов (Конвенция МАРПОЛ), а также ряду других международных договоров <21>. После нескольких лет работы над документом в 2002 и позднее, в 2009 гг. в ИМО были приняты руководства сначала для судов, эксплуатируемых в покрытых льдом арктических водах, а затем - для судов, осуществляющих плавание в полярных водах (применяется к судам, осуществляющим плавание в водах как Арктики, так и Антарктики) <22>. Оба документа носят рекомендательный, а не юридически обязывающий характер.
--------------------------------
<18> Авария танкера компании Exxon "Эксон Вальдез". Авария произошла 23 марта 1989 г. у берегов Аляски. В результате катастрофы около 260 тыс. баррелей нефти вылилось в море, образовав нефтяное пятно в 28 тысяч квадратных километров.
<19> Oystein Jensen. The IMO Guidelines for Ships Operating in Arctic Ice-covered Waters. From Voluntary to Mandatory Tool for Navigation Safety and Environmental Protection? Fridtjof Nansen Institute, 2007. P. 8.
<20> IMO doc. MSC 59/30/32. 1991. April 12.
<21> Lawson W. Brigham. The emerging International Polar Navigation Code: bipolar relevance? // Protecting the polar marine environment. Law and Policy for Pollution Prevention / ed. David Vidas. Cambridge University Press, 2004. P. 248.
<22> Международное сотрудничество в Арктике. Доклад 2013 / А.В. Загорский, А.И. Глубоков, Е.Н. Хмелева; гл. ред. И.С. Иванов; Российский совет по междунар. делам (РСМД). М.: Спецкнига, 2013. Стр. 40 - 41.
В настоящее время в комитете по безопасности на море и комитете по защите морской среды ИМО ведется работа по разработке проекта Международного Кодекса по безопасности судов, плавающих в полярных водах (Полярный кодекс). Планируется, что документ будет носить юридически обязывающий характер, охватывать весь спектр вопросов, связанных с навигацией в морских районах Арктики и Антарктики, и включать требования к конструкции и оснащению судов, навигации, обучению персонала, проведению поисково-спасательных операций, а также содержать положения относительно защиты морской среды полярных регионов и предотвращения разливов нефти <23>.
--------------------------------
<23> URL: http://www.marinelink.com/news/shipping-update-waters363716.aspx.
Вместе с тем даже в случае принятия Полярного кодекса в качестве юридически обязывающего документа на международном уровне останутся неурегулированными вопросы предотвращения морских нефтяных загрязнений с морских надводных и подводных установок, а также подводных трубопроводов в Арктике.
Несмотря на то, что в настоящее время порядка 20 - 30% мировой добычи нефти и газа приходится именно на морские месторождения <24>, в международном праве в отношении вопросов предотвращения морских нефтяных загрязнений в результате данного вида хозяйственного использования морских пространств имеются лишь общие положения, не содержащие практических мер.
--------------------------------
<24> Tanaka S., Okada Y., Ichikawa Y. Offshore Drilling and Production Equipment / Civil Engineering. Vol. II. P. 1.
Отсутствие в международном праве практических мер по предотвращению морских нефтяных загрязнений со стационарных и плавучих нефтегазодобывающих платформ, подводных трубопроводов и наземной и портовой инфраструктуры связано прежде всего с необходимостью применения целого ряда стандартов, требований и правил к строительству и эксплуатации указанных объектов, обеспечивающих их безаварийную эксплуатацию, что в свою очередь может поставить нефтегазовые компании в зависимость от определенных производителей оборудования и сервисных компаний.
Сегодня практические меры содержатся в ряде юридически не обязывающих документов, в частности в Руководстве по освоению морских месторождений нефти и газа в Арктике, принятом Арктическим советом в 1997 г. и обновленном в 2002, 2007 и 2009 годах <25>; а также в окончательном отчете проекта Баренц-2020 <26> по оценке международных стандартов для безопасной разведки, добычи и транспортировки нефти и газа в Баренцевом море <27>.
--------------------------------
<25> URL: http://www.pame.is/images/stories/FrontPage/Arctic-Guidelines-2009-13th-Mar2009.pdf.
<26> Проект реализовывался совместно ОАО "Газпром" и норвежской компанией Det Norske Veritas. Целью проекта являлась разработка стандартов ведения нефтегазовых работ в Баренцевом море и обеспечение их безопасности. Российско-норвежский проект является по своей сути первой попыткой гармонизации наилучших практик и технических требований в соответствующей области, на которые будут равняться остальные приарктические государства.
<27> URL: http://tksneftegaz.ru/fileadmin/f/activity/barents2020/Оценка_международных_стандартов_для_безопасной.pdf.
Кроме того, в 2012 г. рабочей группой Арктического совета по предотвращению, готовности и реагированию на чрезвычайные ситуации был подготовлен доклад "Рекомендованные практики для предотвращения нефтяных разливов в Арктике" <28>, содержащий анализ существующих международных и национальных практик в соответствующей области.
--------------------------------
<28> URL: http://www.arctic-council.org/eppr/wp-content/uploads/2012/08/EPPR-RP3-Best-Practices-report-v3.1-31aug121.pdf.
В этих условиях на Восьмой Министерской сессии Арктического совета в мае 2013 г. принято решение о формировании целевой группы для подготовки плана действий или иной договоренности Арктического совета по предупреждению загрязнения нефтью, и представления результатов ее работы, а также любых рекомендаций по дальнейшим действиям на следующей Министерской сессии в 2015 г. <29>. К настоящему времени проведено два раунда переговоров.
--------------------------------
<29> Кирунская декларация по случаю Восьмой Министерской сессии Арктического совета 15 мая 2013 года, г. Кируна, Швеция. URL: http://www.mid.ru/bdomp/ns-dmo.nsf/a1c87897b58a9d2743256a550029f995/dfc076b-1142c431744257b6c004d5d09.
Заключение нового документа в форме международного договора, наряду с уже заключенными международными соглашениями о поиске и спасании и о готовности и реагировании, позволит сформировать международно-правовую базу, обеспечивающую создание единой системы предотвращения и реагирования на техногенные катастрофы в Арктике, в первую очередь связанные с морскими нефтеразливами.
При этом, как представляется, будущий документ должен не дублировать уже существующие или разрабатываемые международные документы, прежде всего в области судоходства, а наоборот, дополнять их в той части, в которой они не регулируют вопросы предотвращения морских нефтяных загрязнений в Арктике.
Значительный вклад в международное регулирование рассматриваемой проблематики будет внесен в том случае, если документ будет также содержать положения, связанные с предотвращением морских нефтяных загрязнений со стационарных и плавучих нефтегазодобывающих платформ, подводных трубопроводов и наземной и портовой инфраструктуры, применительно ко всем стадиям разработки морских нефтегазовых ресурсов Арктики (разведка, добыча, хранение, транспортировка, консервация/ликвидация).
В качестве практических мер для включения в будущий документ можно предложить закрепление обязательства арктических государств по обеспечению наличия у судов, плавающих под их флагом, операторов морских установок и подводных трубопроводов, находящихся под их юрисдикцией, а также у органов и операторов, ответственных за морские порты и объекты, связанные с обработкой нефти, находящиеся под их юрисдикцией, соответствующих сил, средств и планов по предупреждению загрязнения морской среды нефтью или иного подобного документа <30>.
--------------------------------
<30> Соответствующие требования уже содержатся в российском законодательстве, в частности в Федеральном законе от 30.12.2012 N 287-ФЗ (ред. от 07.05.2013) "О внесении изменений в Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации" и Федеральный закон "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", предусматривающем, что эксплуатация, использование искусственных островов, установок, сооружений, подводных трубопроводов, проведение буровых работ при региональном геологическом изучении, геологическом изучении, разведке и добыче углеводородного сырья, а также при транспортировке и хранении нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе допускаются только при наличии плана, в соответствии с которым планируются и осуществляются мероприятия по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде (план предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7612.
Кроме того, большое практическое значение может иметь закрепление положений о необходимости проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой в морских районах Арктики деятельности, в том числе с помощью признанных научных методов наблюдений, измерений, оценки, анализа риска и последствий загрязнения морской среды нефтью в Арктике.
В связи с тем, что морские объекты нефтегазодобычи могут находиться в районах, где наблюдаются дрейфующие ледовые массивы, также представляется целесообразным закрепить в будущем документе положения о необходимости проведения экологического картирования морских пространств Арктики, включая особо охраняемые природные территории и рыбохозяйственные заповедные зоны, обеспечения контроля и мониторинга состояния морской среды, ледовой, гидрологической и гидрометеорологической обстановки в Арктике, разработки морских навигационных карт и пособий применительно к морским пространствам Арктики.
Также полезным будет закрепление в документе положений о сотрудничестве арктических государств по анализу и систематизации наилучших существующих технологий и разработке на их основе соответствующих стандартов, рекомендуемых практик и процедур по созданию и использованию оборудования, обучению персонала и другим вопросам, связанным с предупреждением загрязнения морской среды нефтью в Арктике. Данную работу можно организовать на площадке одной из рабочих групп Арктического совета или специального органа, сформированного в рамках будущего документа, а ее результаты закрепить в отдельном документе, который может быть принят в качестве юридически не обязывающего приложения к основному документу (по аналогии с приложением к Соглашению о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение нефтью моря в Арктике 2013 г., содержащего практические меры по реализации данного соглашения).
В заключение можно отметить, что сегодня первостепенная роль арктических государств в области защиты окружающей среды Арктики признается всем мировым сообществом.
Поэтому задачей именно арктических государств является формирование международно-правовой базы, обеспечивающей устойчивое, эффективное и экологически безопасное использование арктических пространств.
В этой связи арктическим государствам следует продолжить ту работу, которая ведется в настоящее время по разработке нового документа в области предупреждения морских нефтяных разливов в Арктике, подготовив в результате юридически обязывающее международное соглашение, а также юридически не обязывающие приложения к нему. Параллельно следует вести работу по совершенствованию технологических решений, обеспечивающих максимально безопасное для окружающей среды Арктики хозяйственное использование ее морских пространств.
Такой подход позволит обеспечить соблюдение "разумного баланса" между интересами государств по обеспечению энергетической безопасности и поддержанию темпов и направлений развития экономики, с одной стороны, и обеспечением экологической безопасности Арктики, с другой.
Литература
1. Дутов А., Апполонов Е., Тимофеев О. Арктический шельф: где взять технологии для его освоения. URL: http://neftegaz.ru/science/view/945.
2. Мирзоев Д.А., Ибрагимов И.Э., Архипова О.Л. Инновационные технологии подводной добычи углеводородов на шельфе Арктики. URL: http://neftegaz.ru/science/view/933.
3. Павленко В.И., Паничкин И.В. Экономическая оценка состояния и перспектив разработки энергетических ресурсов Арктики // Арктика: экология и экономика. 2012. N 3 (7). С. 15.
4. Паничкин И.В. Международно-правовые основы сотрудничества арктических государств в области борьбы с морскими нефтяными загрязнениями в Арктике // Нефть, Газ и Право. 2013. N 1. С. 37.
5. Паничкин И.В. Правовое обеспечение экологической безопасности при разработке морских нефтегазовых ресурсов Арктики // Московский журнал международного права. 2011. N 2 (82). Апрель - июнь. С. 187.
6. Lawson W. Brigham. The emerging International Polar Navigation Code: bi-polar relevance? // Protecting the polar marine environment. Law and Policy for Pollution Prevention / ed. David Vidas. Cambridge University Press, 2004. P. 248.
7. Oystein Jensen. The IMO Guidelines for Ships Operating in Arctic Ice-covered Waters. From Voluntary to Mandatory Tool for Navigation Safety and Environmental Protection? Fridtjof Nansen Institute, 2007. P. 8.
8. Tanaka S., Okada Y., Ichikawa Y. Offshore Drilling and Production Equipment / Civil Engineering. Vol. II. P. 1.</30></30></29></29></28></28></27></26></25></27></26></25></24></24></23></23></22></21></20></19></18></22></21></20></19></18></17></17></16></15></14></16></15></14></13></13></12></11></10></9></12></11></10></9></8></8></7></7></6></6></5></4></5></4></3></2></3></2></1></1>
|
