|
Скачать 5.08 Mb.
|
1.4. Организационно-правовые проблемы реализации семейной политики Задача усиления государственной поддержки семьи может быть решена с учетом того, что необходимо обеспечивать активизацию властных органов субъектов Федерации в формировании и реализации семейной политики с учетом специфики конкретных территорий, тех проблем, с которыми сталкиваются семьи в реализации своих функций. По этой причине особое значение приобретают нормативные акты, которые принимают законодательные органы субъектов Федерации во исполнение и развитие мер социальной поддержки семьи, предложенных федеральными органами. Социальная политика государства, направленная на оказание помощи семье в выполнении своих важнейших функций, предполагает первоначальное определение критериев, позволяющих установить круг семей, нуждающихся в такой помощи. В плане государственной семейной политики это означает, прежде всего, реализацию принципа адресности социальной помощи и поддержки. Кроме того, следует определить оптимальные формы государственной помощи семьям. Относительно формирования семейной политики в Красноярском крае можно заметить, что, по данным мониторингового исследования, положение семей имеет заметную специфику в зависимости от места проживания (в городах или на селе), а также по районам края. Если, например, обратиться к анализу материальной обеспеченности семей, то выясняется, что количество семей с уровнем дохода ниже 500 рублей на одного члена семьи в Октябрьском районе г. Красноярска в 9 раз меньше, чем в Абанском районе, в 4 раза меньше, чем в г. Канске, вдвое меньше, чем в г. Шарыпово. Семей же с высоким уровнем дохода (от 5 до 10 тыс. рублей на члена семьи) в Октябрьском районе г. Красноярска соответственно больше в три раза, чем в Абанском районе и в г. Канске, в два раза больше, чем в г. Шарыпово. Эти различия следует учитывать при создании любых социальных проектов, направленных на решение проблем семьи. Однако главное, на наш взгляд, – определиться с основными направлениями социальной политики в отношении семьи. Постепенный выход общества из кризиса должен ознаменоваться изменением и приоритетов в социальной политике. Соответствующие тенденции обнаружили себя, например, в свертывании системы натуральных льгот и переходу к адресным денежным выплатам. Это означает, что настала пора перейти от стратегии «экстренного спасания», «латания дыр», связанного с балансированием на грани экономического коллапса, к стратегии социальной поддержки конкретных граждан или семей в трудных ситуациях, с преимущественной опорой на собственные силы, обеспеченной стабилизацией экономической ситуации в стране. В этом подходе на первый план выходит именно создание условий, в которых нормальная, здоровая семья смогла бы самостоятельно решать свои проблемы, выполнять свои важнейшие социальные функции, в первую очередь по обеспечению, так сказать, «расширенного воспроизводства» населения. Однако речь идет, на наш взгляд, еще и о востребованности этих условий. Иначе говоря, отношение людей к семье, готовность к ее созданию и желание иметь семью отражают состояние общественного сознания и места в нем семьи. Исследование «Семья Красноярского края» позволило установить, что среди тех, кто уже имеет семью, около 20 % рассматривают ее как источник забот, тревог и огорчений, как тяжкую обузу. Стабильное сокращение числа заключенных браков и рост числа разводов также показывают, что само отношение к семье в обществе изменилось, и не в лучшую сторону. Даже церковное венчание, акт, призванный засвидетельствовать серьезность намерений лиц, вступающих в брак, не становится гарантией прочности супружеских связей. Представляется, что первым направлением государственной семейной политики должна быть реализация принципа приоритетной ценности семьи как социального института. Необходимо развернуть целенаправленную деятельность по формированию в общественном сознании, в представлении каждого человека представления об исключительной ценности крепкой, здоровой семьи. В плане социальных обязательств государства это означает создание условий для нормального функционирования семьи через предоставление социальных услуг, в том числе и на возмездной основе, чтобы обеспечить поддержку семье в случае возникновения каких-либо затруднений. Например, для молодых семей это предоставление возможности получения ипотечного кредита для приобретения жилья. Для семей, имеющих в своем составе престарелых или инвалидов, должны быть созданы условия получения медико-социальных реабилитационных услуг, например, на условиях полустационарного обслуживания. Эта деятельность может и должна осуществляться СМИ, учебными заведениями, учреждениями культуры и т.д. Данное направление семейной политики должно обеспечить снижение числа разводов, семейных конфликтов, формирование ответственного отношения к рождению и воспитанию детей. В то же время нельзя забывать о том, что большинство семей в России переживает сейчас трудные времена. В семьях возникают самые разные проблемы, приводящие к семейному неблагополучию. Неблагополучная семья – понятие очень широкое. Лев Толстой емко определил: все счастливые семьи похожи друг на друга, каждая несчастливая семья несчастлива по-своему. Проявление семейного неблагополучия обнаруживается в невозможности выполнения семьей той или иной ее функции. Думается, что вторым направлением семейной политики должна быть социальная помощь семьям, не способным реализовать по разным причинам те или иные свои функции, не справляющимся со своими задачами по материальному обеспечению своих членов, сохранению их физического и душевного здоровья и созданию комфортного психологического климата. Именно такие семьи можно считать неблагополучными. При этом материальное, финансовое неблагополучие часто становится причиной постепенного нарушения и других важных функций семьи, например, обеспечения воспитания и образования детей. Но своевременная помощь может предотвратить нарушение функций семьи. Однако возникает вопрос: какой должна быть эта помощь. Опыт показывает, что худший вариант – раздача денежных сумм. Предпочтительнее помощь вещами, тем более что население достаточно активно откликается на проводимые акции по сбору одежды, обуви и других вещей. Если причиной финансовых затруднений семьи является потеря работы одним из ее членов, то лучший вариант – помощь в трудоустройстве. Отличной формой помощи, позволяющей решить одновременно несколько проблем семьи, является поддержка в создании семейного предприятия. Трудовая занятость взрослых членов семьи, материальный достаток, правильное трудовое воспитание детей – эти и другие признаки приближают семьи, работающие на своем предприятии, к модели распространенной когда-то традиционной семьи. Проблема состоит в том, что традиции такой семьи обществом в значительной степени утрачены. Их воссозданию и распространению мешает и отсутствие законодательной базы, призванной регулировать соответствующие отношения. Помощь со стороны государства неблагополучным семьям как реализация семейной политики осуществляется через деятельность ряда учреждений. Особо хочется выделить роль центров социальной помощи семье и детям. Трудно представить, что еще десять лет назад таких образований не было. Центры нашли свою «нишу» в системе социальной защиты. Специалисты этих центров решают как раз задачи, связанные с оказанием помощи семьям в реализации их функций. Это и материальная помощь, и организация досуга и летнего отдыха детей, и разного рода консультации. Представляется, что в концепцию семейной политики как важнейшее направление должно быть заложено дальнейшее развитие системы центров социальной помощи семье и детям. Третье направление семейной политики в отношении неблагополучных семей призвано обеспечить активное вмешательство и конструктивную деятельность государственных органов и учреждений в ситуациях, когда невыполнение семьей тех или иных функций угрожает физическому и душевному здоровью, а иногда и жизни отдельных членов семьи. Очевидно, что в первую очередь речь здесь идет о защите интересов детей, когда родители злостно уклоняются от выполнения своих обязанностей по их содержанию и воспитанию. Однако в подобной защите часто нуждаются и престарелые, немощные люди. Согласно статистике, большое число женщин также становятся жертвами насилия в семье. К сожалению, в настоящее время профилактику насилия в семье и реагирование государственных органов на факты его проявления нельзя признать удовлетворительными. Например, сотрудники милиции предпочитают не ввязываться в пресечение семейных ссор и драк, хотя такие семьи известны наперечет. Еще сложнее дело обстоит с насилием в отношении детей. Даже когда на теле и лице ребенка обнаруживаются следы побоев, родители не боятся привлечения к ответственности: всегда можно сослаться на применение физических мер воспитания, которые не запрещены. Даже случаи тяжелого калечения детей остаются зачастую безнаказанными – очень сложно доказать умышленность причинения тяжкого телесного повреждения ребенку. Тем не менее острота накопившихся проблем, связанных с насилием в семье, такова, что требует немедленного их обсуждения и разработки системы адекватных мер. В реализации этого важного направления семейной политики в отношении неблагополучных семей возникает ряд серьезных этических проблем. Семья – автономный социальный институт. Она создается взрослыми людьми, которые сами определяют нормы внутрисемейных отношений и границы допустимого поведения. Родители являются законными представителями своих несовершеннолетних детей, значит, предполагается, что своими действиями они выражают и защищают интересы последних. Эта норма закона играет роль презумпции, то есть считается, что так оно и есть, пока не доказано обратное. Все вышесказанное заставляет серьезно задумываться над тем, как определить пределы допустимого вмешательства в жизнь семьи, даже в тех случаях, когда необходимость такого вмешательства очевидна. Известно, что после помещения в интернат дети родителей, лишенных родительских прав, иногда упорно убегают домой, где есть пусть плохая, но мама. Женщины, избитые пьяными мужьями, нередко сами вызывают милицию, а потом выгораживают и защищают своих супругов. И все же рискнем утверждать, что в отношении семей, где неблагополучие приобрело тотальный характер, должны применяться продуманные, но достаточно жесткие меры. Думается, что пришло время разрабатывать и принимать специальную целевую программу «Ответственное родительство». Как бы ни жестко это звучало, но надо продумывать меры семейной политики, направленные на ограничение рождаемости в семьях, где родители страдают наркоманией и алкоголизмом, лишены родительских прав в отношении уже рожденных детей. В этой же связи можно говорить о мерах профилактики нежелательных беременностей, в особенности когда речь идет о несовершеннолетних. Россия по числу абортов удерживает в мире, к сожалению, лидирующие позиции, но это не решает проблемы, обозначенной выше, а в определенном смысле усугубляет ее. Ведь от рождения ребенка часто приходится отказываться семьям, которые ответственно относятся к решению о пополнении семьи и реально оценивают свои возможности вырастить и воспитать еще одного человека. Это означает, что проблема сокращения рождаемости касается в первую очередь социально благополучных семей. Деградировавшие семьи, производящие детей для получения за них пособия и использования в качестве дармовой рабочей силы, не ограничивают количества рожденных и не оценивают их, так сказать, «качества». Условия для нормального функционирования семьи как социального института создаются и на федеральном уровне, и на уровне регионов. Так, в компетенции краевых властей находится решение вопросов организации и деятельности учреждений, организаций и предприятий системы социальных служб, осуществляющих социальное обслуживание семей. В ст. 4 закона от 10 декабря 1995 года говорится, что государственная система социальных служб – это система, состоящая как из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся федеральной собственностью и находящихся в ведении федеральных органов государственной власти, так и из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью субъектов Российской Федерации и находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Следует заметить, что с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года19 функция социальной защиты населения по существу изъята из компетенции органов местного самоуправления. Организация социального обслуживания населения может осуществляться администрацией муниципальных образований только в случае делегирования соответствующих полномочий органами управления субъекта Федерации. Думается, что такое решение об исключении из компетенции органов местного самоуправления вопросов социального обслуживания населения требует всестороннего исследования в первую очередь с точки зрения соответствия интересам организации данной деятельности. Ведь в зависимости от условий конкретного муниципального образования востребованным может оказаться вполне определенный перечень услуг из тех, перечень которых определен федеральным и региональным законодательством. Возможность оперативного реагирования на запросы в части социального обслуживания тех или иных категорий населения, в том числе с предоставлением услуг на платной или частично возмездной основе, имеется, прежде всего, у органов власти на местах. Организация социального обслуживания населения ничем, в принципе, не отличается от отнесенных к вопросам местного значения, согласно гл. 3 рассматриваемого закона, организации охраны общественного порядка, образования, создания условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, осуществления опеки и попечительства. Поскольку определение круга вопросов, отнесенных к местному самоуправлению, предполагает их непосредственную связь с повседневными нуждами и заботами населения, представляется более последовательным отнесение и вопросов социального обслуживания к ведению муниципальных властей. Однако, с другой стороны, общность социальной политики на территории субъекта Федерации предполагает единство требований и к организации социальной защиты и социального обслуживания населения в различных муниципальных образованиях, соблюдение государственных стандартов социального обслуживания. Обеспечить высокий уровень социальной поддержки и социального обслуживания населения сами муниципальные образования не в состоянии как из-за отсутствия достаточных финансовых средств, так и из-за невозможности решить вопросы кадрового и методического обеспечения. Так, на совещании в администрации Красноярского края, прошедшем в июне 2005 года, при обсуждении вопросов реформирования органов и учреждений социальной сферы главы муниципальных образований высказались в пользу передачи учреждений социального обслуживания в ведение краевых органов. Нельзя не отметить, что руководители муниципальных органов социальной защиты населения противятся этому решению. Однако реалии таковы, что в управленческих структурах социальной сферы численность чиновников уже превышает число сотрудников учреждений социального обслуживания, которые непосредственно работают с населением. Таким образом, реформирование органов и учреждений социальной защиты населения в Красноярском крае в качестве главного направления предусматривает создание в муниципальных образованиях государственных учреждений, предоставляющих населению социальные услуги согласно действующим нормативным актам. Эта позиция представляется еще более обоснованной, если учесть, что согласно ст. 4 Закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»20 социальное обслуживание населения может осуществляться также предприятиями и учреждениями иных форм собственности и гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица. При этом государство поддерживает и поощряет развитие социальных служб независимо от форм собственности. А вот непосредственное решение вопросов, связанных, например, с предоставлением помещений, организацией работы, а также осуществлением контроля за качеством обслуживания населения, в большей степени соответствует возможности органов местного самоуправления. В их интересах обеспечить поддержку любых начинаний, направленных на улучшение социальной ситуации. За рубежом накоплен значительный позитивный опыт организации и деятельности частных предприятий социального обслуживания разных категорий населения. Следует особо подчеркнуть, что опыт зарубежных стран (в частности, Германии) доказывает высокую эффективность именно негосударственных учреждений социального обслуживания. Однако использование этого опыта в России ограничено низким уровнем доходов населения, поскольку предоставление услуг частными лицами и организациями предполагает их возмездный характер. Таким образом, если с формированием семейной политики существует определенность на законодательном уровне, то с вопросами ее реализации остается немало проблем. Важнейшей из них, на наш взгляд, является проблема субъектной определенности. Действительно, кто, какой субъект, какое ведомство несет всю полноту ответственности за социальную работу с семьей? Деятельность по организации социального обслуживания отнесена к компетенции региональных органов социальной защиты населения. Однако непосредственная работа с семьями, выявление ситуаций семейного неблагополучия, нуждаемости семьи в тех или иных формах социальной помощи и поддержки может эффективно осуществляться только в рамках муниципального образования, то есть буквально по месту жительства семьи. Из этого следует, что ответственность за социальную ситуацию с семьями должна быть возложена на органы местного самоуправления. Заметим, что именно они являются согласно действующему законодательству органами опеки и попечительства, а следовательно, несут обязанности по защите престарелых или несовершеннолетних граждан в случаях необходимости защиты их прав и интересов, предоставления им необходимой помощи в ситуациях, когда семья не выполняет своих функций, в число которых входит создание нормальных условий для жизни ее членов. Изменение подхода к определению основных задач органов опеки и попечительства на современном этапе означает, что на первый план выходят задачи реабилитации семьи, с тем, чтобы не передавать, например, несовершеннолетних в интернатные учреждения, а, проведя работу с кровной семьей, вернуть ей возможность выполнения ее основных функций, то есть вывести семью из категории неблагополучных, находящихся в социально опасном положении. Следовательно, социально-профилактическую работу с неблагополучными семьями должны организовывать именно органы местного самоуправления. Однако возникает вопрос – какими силами и средствами на муниципальном уровне может быть организована такая работа. Нам представляется, что необходимо реформировать систему социальной поддержки семьи в соответствии с действующим законодательством. В перспективе, по нашему мнению, в каждом муниципальном образовании должны развернуть свою работу краевые государственные социальные учреждения – в некотором роде аналог центров социальной помощи семье и детям, но с более широким перечнем функций, которые и станут одновременно и проводниками государственной семейной политики, обеспечивая ее единство в масштабах всего края, и инструментом ее реализации в конкретном муниципальном образовании. |
|
Поиск |