Лекция 2. Правовые и организационные основы мониторинга
Вопросы:
Состояние и тенденции развития нормативно-правовой базы природоохранной деятельности.
Нормативно-правовая база организации системы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды в Российской Федерации.
Экологическое нормирование.
Нормативная база по оценке экологического риска и оценке предотвращенного ущерба окружающей среде и здоровью населения.
Международные соглашения в области охраны окружающей среды.
Изложение лекции
2.1.Состояние и тенденции развития нормативно-правовой базы природоохранной деятельности.
Согласно общеправовому классификатору отраслей законодательства, в Российском законодательстве содержится 7 направлений, имеющих отношение к природоохранной деятельности:
законодательство по общим вопросам охраны окружающей природной среды и рациональному использованию природных ресурсов,
о земле,
об охране и использовании лесов,
об охране и использовании вод,
об охране и использовании животного мира,
об охране атмосферного воздуха.
Вместе с тем в теории и практике все чаще отмечается усиливающаяся тенденция к объединению и обобщению этих отраслей. Происходит процесс формирования новой консолидированной отрасли российского законодательства - экологической, включающей в себя помимо всех перечисленных выше отраслей и ряд специальных ответвлений законодательства или их разделы. Происходит смена приоритетов в сфере управления окружающей природной средой, механизмов реализации экологического права. Современное природоохранное законодательство не отказывается ни от одного из традиционных методов управления, однако при сохранении, а в некоторых случаях и главенстве административных приемов, в последнее десятилетие формируются тенденции применения экономических методов регулирования охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Эго относится к введению платы за загрязнение окружающей среды и использование природных ресурсов, а также созданию соответствующих фондов по формированию и использованию средств от взимаемых платежей.
Новое экологическое законодательство большое внимание уделяет обеспечению "прозрачности" экологически значимой деятельности промышленных предприятий, созданию условий активного участия во всех стадиях процесса управления окружающей природной средой как отдельных граждан, так и общественных организаций.
Законодательство вводит в практику широкий круг юридических, экономических и организационных регулирующих мер, ориентированных на охрану окружающей природной среды. Среди них экологическая экспертиза, инспекционный экологический контроль, мониторинг окружающей природной среды, экономический механизм, система экологических требований, предъявляемых государственным органам, юридическим лицам и гражданам при проектировании, строительстве и эксплуатации хозяйственно-технических объектов, особый режим охраны природных комплексов и территорий, представляющих исключительную ценность для общества, введение в соответствующих случаях режима зон экологического бедствия и чрезвычайных экологических ситуаций.
2.2.Нормативно-правовая база организации системы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды в Российской Федерации
В последние годы в РФ формируется законодательство по таким экологическим процедурам, как экологическая экспертиза, экологический аудит и сертификация. Одной из процедур управления состоянием окружающей среды является мониторинг окружающей среды. Место мониторинга в этой системе заключается в интеграции представлений о наблюдении за состоянием окружающей среды обобщении этой информации и разработке прогноза.
Под государственным управлением в области природопользования и охраны окружающей среды понимается организующая исполнительно-распорядительная деятельность компетентных государственных органов по осуществлению экологического законодательства, разработке и проведению в жизнь государственной экологической политики.
Система государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды предопределена Конституцией РФ, которая в ряде статей фиксирует краеугольные положения организации и функционирования экологического управления.
Прежде всего, закрепленное в Конституции РФ федеральное устройство государства предопределяет два уровня государственного управления - федеральный и субъектов Федерации (субъектный). На этих уровнях образованы правительственные и другие административные структуры по управлению природопользованием и охраной окружающей среды, которые должны действовать по принципам субординации, в духе сотрудничества, на основе целесообразного распределения административных полномочий и функций.
На федеральном уровне созданы и функционируют министерства и ведомства, наделенные экологической компетенцией. На уровне субъектов Федерации действуют соответствующие административные образования, которые иногда именуются территориальными органами федеральных министерств и ведомств. В свою очередь, в качестве структур территориальных органов могут создаваться местные субрегиональные и межрегиональные подразделения. В совокупности все это образует единую систему экологического управления. Однако следует помнить, что образуемые органами местного самоуправления административные структуры природоохранительного назначения не входят в систему органов государственного экологического управления (ст. 12 Конституции РФ).
Принцип взаимодействия государственных органов экологического управления закреплен в Постановлении Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. "О специально уполномоченных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды" (Заменено Постановлением Правительства от 30.12.98 № 1594). Особенной чертой государственного экологического управления, получившей отражение в законодательстве и административной практике, является такое построение управленческих структур, при котором подразделения, выполняющие функции регулирования природопользования и контроля за соблюдением экологических требований, являются относительно независимыми от подразделений, отвечающих за коммерческую, производственную эксплуатацию природных ресурсов и инвестиционную деятельность.
В настоящее время систему органов экологического управления образуют федеральные министерства и ведомства и их территориальные организации, образованные в соответствии с Указами Президента от 14 августа 1996 года №1177 "О структуре федеральных органов исполнительной власти", от 17 марта 1997 года №249 "О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти", от 9 июля 1997 года №710 "0 признании утратившими силу некоторых указов Президента Российской Федерации и внесении изменений в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года № 1177. Наконец, 17 мая 2000 г. в соответствии с указом Президента РФ Комитет по охране окружающей среды был ликвидирован и его функции переданы Министерству природных ресурсов РФ.
Для каждого из министерств и ведомств утверждены Положения, которые подробно определяют их статус, полномочия и функции.
Таким образом, в Российской Федерации функционирует на федеральном уровне довольно сложная система государственного экологического управления, которая охватывает практически все стороны регулирования природопользования и охраны окружающей среды. Она в определенной степени включает и систему территориальных органов, действующих в субъектах Федерации. Но в то же время субъекты Федерации имеют право и многие из них фактически создали органы по регулированию природопользования и охране ОС, подчиненные непосредственно правительствам (администрациям) субъектов Федерации и не входящие в систему федеральных органов.
Структура федеральных и региональных органов власти предопределяет структуру экологического мониторинга, который осуществляется на общегосударственном, федеральном уровне, в частном случае это может быть бассейновый уровень, на уровне субъекта федерации и на локальном уровне (орган местного самоуправления, чаще всего город, крупное предприятие, объект природной среды)
Мониторинг окружающей природной среды представляет собой систему мер по непрерывному наблюдению за состоянием природной среды и оценке ее возможных изменений под влиянием человеческой деятельности.
Мониторинг - это физический, преимущественно инструментальный контроль за человеческими воздействиями на природу. Постановлением Правительства РФ "О создании Единой государственной системы мониторинга окружающей среды" от 24 ноября 1993 г. общее руководство деятельностью этой системы возложено на Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ. Этим же постановлением утверждено распределение функций между центральными органами федеральной исполнительной власти, принимающими участие в этой Единой системе. В настоящее время эти функции осуществляет Министерство природных ресурсов, осуществляющее также мониторинг лесов, мониторинг геологических процессов. Помимо МПР России, в ней участвуют: Росгидромет (ведет комплексный фоновый и космический мониторинг состояния природной среды, координирует подсистемы фонового мониторинга, обеспечивает государственный фонд данных о загрязнении окружающей природной среды), Роскомзем (ведет мониторинг земель), Роскомрыболовство (ведет мониторинг рыб, других водных животных и растений), Роскомвод (ведет мониторинг водной среды в местах водозабора и сброса сточных вод), Роскартография (осуществляет картографическое обеспечение мониторинга), Госгортехнадзор (координирует подсистемы мониторинга геологической среды, эксплуатируемой добывающими отраслями промышленности), Госкомсанэпиднадзор России (ведет мониторинг воздействия факторов среды обитания на состояние здоровья населения), Минобороны России (осуществляет мониторинг военных воздействий на природную среду), Госкомсевер России (организует мониторинг в районах Арктики и Крайнего Севера), Комитет по проведению подводных работ особого назначения (проводит мониторинг подводных источников воздействия на природную среду). Мониторинг окружающей среды в своих сферах деятельности осуществляют также Минсельхозпрод России, Минатом, Минтопэнерго, Роскоммаш, Госкомоборонпром, Роскомнефтепром, Роскомметаллургия.
|
