1.3. Понятие института таможенного брокера
Несмотря на то что институт таможенного брокера имеет в законодательстве Российской Федерации сравнительно долгую историю, споры относительно статуса этого субъекта права не утихают. Многие правовые проблемы регулирования деятельности таможенного брокера остались неразрешенными как при реализации норм Таможенного кодекса РФ 1993 г. (далее — ТК РФ), так и при введении в действие нового ТК РФ .
Действительно, ТК РФ 2003 г. должен был с необходимой полнотой закрепить и общие, и частные юридические признаки деятельности особого субъекта таможенного права — таможенного брокера, установить принципиальные черты статуса таможенного брокера, выделяющие его среди других многочисленных участников таможенных правоотношений. Однако это, к сожалению, не было реализовано. В ТК РФ оказались предельно скупо представленными нормы, отражающие основное содержание статуса таможенного брокера как субъекта административного права. Следствием этого явилась сравнительно подробная регламентация ряда административных процедур с участием таможенного брокера в целях удовлетворения сиюминутных потребностей урегулирования отношений таможенных органов и лиц, заинтересованных в таможенном оформлении товаров, но без четкого следования принципам административного права в целом. Такое положение существенно влияет на практику таможенного дела, порождая финансовые и психологические издержки участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД), и требует внесения изменений и дополнений в действующее таможенное законодательство.
Таможенный брокер определяется таможенным законодательством как субъект, осуществляющий деятельность в области таможенного дела. С точки зрения юридической техники уже первая «дефиниция» гл. 3 ТК РФ 2003 г. «деятельность в области таможенного дела», содержащаяся в ст. 18, поражает отсутствием юридического представления о том, что же собственно является деятельностью в области таможенного дела.
Деятельность в таможенной сфере либо отождествляется с процедурной частью таможенного дела в целом, т.е. охватывает функционирование всех субъектов таможенных правоотношений, прежде всего таможенных органов, либо сводится к деятельности околотаможенной инфраструктуры, обслуживающей непосредственных участников таможенных правоотношений. А.Н. Козырин отмечал, например, что «специфика деятельности в области таможенного дела… заключается в ее предмете, а именно в осуществлении операций и юридически значимых действий с иностранными товарами до введения их в свободный экономический оборот на таможенной территории РФ». Приведенное положение, составляя основу определения указанной деятельности, требует существенной конкретизации при установлении статуса и форм деятельности субъектов таможенных правоотношений. В контексте гл. 3 ТК РФ 2003 г. деятельность в области таможенного дела должна определяться как специфическая часть таможенной деятельности, осуществляемой негосударственными субъектами, которые не являются сторонами внешнеторговых сделок с товарами, перемещаемыми через таможенную границу РФ. Такая деятельность довольно метко была охарактеризована как «участие в таможенных правоотношениях третьих лиц, не имеющих прямого отношения к осуществлению перемещения товаров через таможенную границу», специальная правоспособность которых позволяет совершать операции и юридически значимые действия с товарами, находящимися под таможенным контролем, в особом разрешительном порядке.
ТК РФ 2003 г., опуская определение деятельности в области таможенного дела, устанавливает, что среди юридических лиц, вступающих в таможенные правоотношения, выделяются лица, действующие в качестве таможенных перевозчиков, владельцев складов временного хранения, владельцев таможенных складов и таможенных брокеров (представителей). Деятельность этих особых лиц допускается при условии их включения в реестры лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела. Таким образом, бесспорно обозначено наличие особых статусов указанных лиц в сфере таможенного регулирования по сравнению со статусом иных юридических лиц.
Вырезано.
Для приобретения полной версии работы перейдите по ссылке.
Законодатель не характеризует таможенного брокера как коммерческое предприятие. Коммерческий характер деятельности брокера выводится комментаторами таможенного законодательства лишь на основе косвенных нормативных признаков. Однако коммерческая основа деятельности таможенного брокера — важная отправная точка для анализа его правового статуса, для характеристики института представительства в таможенных правоотношениях, которые по своему содержанию пока еще далеки от гражданско-правовых.
Даже поверхностный обзор приведенных признаков показывает, что в настоящее время законодатель в принципе стремится отделить статус таможенного брокера от статуса представляемых лиц — декларанта и лиц, несущих обязанности по совершению таможенных операций для выпуска товаров (ст. 16 ТК РФ): таможенный брокер (представитель) не приобретает статус представляемого лица. Однако при ближайшем рассмотрении такая позиция законодателя оказывается недопустимо противоречивой, так как в таможенных правоотношениях декларант отделяется от таможенного брокера не более чем представляемое лицо от своего представителя в любых правоотношениях. Противоречие объясняется недостаточно четкими определениями, содержащимися в ТК РФ, а именно — декларантом выступает не лицо, осуществляющее декларирование товаров, что было бы наиболее логичным, а лица, имеющие обязанность по совершению таможенных операций для выпуска товаров (ст. 16), а также любые иные лица, правомочные в соответствии с гражданским законодательством России распоряжаться товарами на таможенной территории РФ (ст. 126). Декларант и лицо, осуществляющее декларирование, не совпадают по ТК РФ: декларирование товаров производится декларантом либо таможенным брокером по выбору декларанта (ч. 1 ст. 124). Определение декларанта должно основываться на статусе определяемого субъекта, а не на действии по декларированию. Законодатель этого не видит: в соответствии с п. 15 ч. 1 ст. 11 ТК РФ декларант — лицо, которое декларирует товары либо от имени которого декларируются товары. В контексте ТК РФ смысл имеет лишь вторая часть дефиниции: товары действительно декларируются таможенному органу от имени декларанта самим декларантом либо таможенным брокером. Однако по тексту п. 15 ч. 1 ст. 11 ТК РФ таможенный брокер — тоже лицо, декларирующее товары, а значит, декларант. Это положение можно отнести к парадоксам ТК РФ: по одной норме таможенный брокер — декларант, а по другой — нет.
Различие статусов таможенного брокера и декларанта приходится искать в основном в области их обязанностей и ответственности, поскольку «при совершении таможенных операций таможенный брокер обладает теми же правами, что и лицо, которое уполномочивает таможенного брокера представлять свои интересы во взаимоотношениях с таможенными органами» (ст. 143 ТК РФ). Обязанности таможенного брокера при таможенном оформлении, точнее, в его части, связанной с таможенными режимами и иными таможенными процедурами, обусловлены требованиями и условиями, установленными в отношении таможенных операций, необходимых для помещения товаров под таможенный режим или иную таможенную процедуру. Совершение таких операций не возлагает на таможенного брокера обязанности по совершению операций, связанных с завершением действия таможенного режима, а также иные обязанности, которые возлагаются только на лицо, обязанное к совершению операций по выпуску товаров, перевозчика или иное лицо (ч. 1 ст. 144). Таким образом, обязанности таможенного брокера определяются законодателем на стадии помещения товаров под таможенные режимы. Декларант в соответствии с ч. 2 ст. 127 обязан подать таможенную декларацию и представить в таможенный орган необходимые документы и сведения, по требованию таможенного органа предъявить декларируемые товары, уплатить таможенные платежи или обеспечить их уплату. В отношении последней обязанности таможенный брокер в соответствии с ч. 2 ст. 144 уплачивает таможенные пошлины, налоги, если содержание таможенного режима, определенного для декларирования товаров, предусматривает их уплату. За уплату таможенных платежей при декларировании товаров таможенный брокер несет такую же ответственность, как и декларант.
Приведенные положения ТК РФ дают возможность утверждать, что, во-первых, различие статуса таможенного брокера и декларанта сводится к ограничению обязанностей таможенного брокера. Во-вторых, на стадии помещения товаров под таможенный режим или иную таможенную процедуру отсутствуют основания отличать права и обязанности рассматриваемых субъектов.
Вследствие этого представляется возможным утверждать, что в действующем таможенном законодательстве юридические последствия деятельности таможенного брокера определяются на основе установления, что он не является декларантом в терминах ч. 1 ст. 126 ТК РФ, т.е. декларантом в силу обязанности по закону. Однако совокупность прав и обязанностей таможенного брокера, его ответственность перед таможенным органом определяет таможенного брокера как декларанта в силу обязанности по договору. Такая позиция находит отражение в новейших исследованиях. Строго говоря, данный вывод и обеспечивает преемственность положений ТК РФ 1993 г. и ТК РФ 2003 г., так как изначально таможенный брокер (посредник) определялся как декларант на основе договора. Иными словами, таможенный брокер по коммерческому договору, в целом подчиненному частному праву, принимает на себя обязанности, установленные правом публичным, участвуя в процессе установления баланса публичных и частных интересов в таможенной сфере. Последнее утверждение представляется концептуальным, поскольку по ТК РФ таможенный брокер не может отождествляться с декларантом и иными лицами независимо от содержания его договора с клиентом. В случае же приобретения таможенным брокером прав и обязанностей лиц, перемещающих товары через таможенную границу, в отношении указанных товаров осуществление публичных услуг в форме таможенного представительства прекращается и таможенный брокер теряет особый статус.
Вырезано.
Для приобретения полной версии работы перейдите по ссылке.
Таким образом, взгляд на статус таможенного брокера, на содержание его посредничества не сводился к оказанию юридической помощи или исполнению поручения, что и порождало вопросы о природе договора между брокером и лицом, перемещающим товары (брокерского договора). Этому договору никогда не придавали административный характер, искали ответ только в сфере гражданско-правовых отношений (договор поручения, агентское соглашение и т.п.). Расхожим стало мнение, что деятельность таможенного брокера достаточным образом охватывается положениями ст. 426 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) о публичном договоре, согласно которым коммерческие организации определенного типа обязаны оказывать услуги и выполнять работы в интересах неограниченного числа клиентов (потребителей). Таможенный брокер начал широко рекламироваться как участник «рынка таможенных услуг». Существование этого рынка обусловливалось признанием допустимости предпринимательской деятельности в сфере таможенного дела, что в рамках общей концепции таможенного дела представляется далеко не бесспорным фактом. В сферу таможенной деятельности как деятельности государства предпринимательство в форме таможенного брокера, таможенного перевозчика, оказания складских услуг, учреждения магазинов беспошлинной торговли на первый взгляд явно не вписывается и представляет собой, как было указано выше, таможенную деятельность негосударственных субъектов, т.е. другую часть таможенной деятельности. Однако функционирование этих субъектов сразу же стало восприниматься специалистами как предпринимательская деятельность в сфере таможенного дела, хотя положения ТК РФ 1993 г. такую характеристику в нормативный оборот не вводили. В связи с этим необходимо учитывать, что таможенное дело бесспорно характеризовалось как сфера государственного управления.
Между тем по мере развития таможенных правоотношений так называемые брокерские договоры следует рассматривать и в системе управленческих отношений, может быть, как разновидность административных договоров, по которым один субъект заменяется другим в отношениях с государственным органом (договор «брокер — клиент») или приобретает новые возможности (в том числе коммерческие) во взаимодействии с государством (договор «брокер — таможенный орган»). При этом следует признать, что в понятие брокерского договора фактически включается не только совокупность правоотношений «брокер — клиент», но и правоотношения «государство — брокер». Так, в Российской Федерации интересы таможенных брокеров как представителей внешнеэкономического бизнеса централизованно представляет Национальная ассоциация таможенных брокеров (поверенных), взаимодействующая с Федеральной таможенной службой (ФТС России) на основе нормативных договоренностей. Таможенный брокер оценивался в таких условиях как «профессионально ориентированная лицензированная организация», профессиональный посредник в таможенной сфере, который несет обязанности, возложенные на него не только договором, но и таможенным законодательством в отношениях и с представляемым лицом, и с таможенными органами. При этом нормы об обязанностях и ответственности брокера носят императивный характер, не допускающий отступление от них по какому-либо «брокерскому договору».
Исследования на основе ТК РФ 2003 г. пока не позволяют обнаружить существенно новый нормативный взгляд на статус таможенного брокера. Так, характеристика правового положения таможенного брокера дополняется замечанием об отсутствии у данного субъекта государственно-властных полномочий, что свидетельствует о снижении значения ярких коммерческих характеристик, которые исключали любые разговоры о приобщении к процессу государственного управления новеллой об исключении таможенного брокера из числа декларантов. Таможенный брокер, будучи профессиональным посредником, обретает качество «помощника участника экспортно-импортных операций». Необходимо особо отметить, что акцент в общей характеристике таможенного брокера делается уже не на его принадлежность к деловым кругам, а переносится на его профессиональную деятельность в сфере таможенного дела, на общественно значимые посреднические функции. Таможенный брокер формирует сеть организаций, составляющих таможенную инфраструктуру. Здесь уместно отметить, что термины «околотаможенная» и «таможенная инфраструктура», на наш взгляд, часто небрежно смешивают. Таможенная инфраструктура — организационная и материально техническая база деятельности таможенных органов. В околотаможенную инфраструктуру включаются ресурсы негосударственного характера. Отнесение таможенного брокера именно к таможенной инфраструктуре безусловно подчеркивает публичный характер его деятельности в особом взаимодействии с таможенными органами. Так, даже опубликование в официальных изданиях реестров лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела, может рассматриваться в качестве публичной бесплатной рекламы, позволяющей участнику внешнеэкономической деятельности сделать выбор, к какой организации ему выгодно и целесообразно обратиться, исполняя публичную обязанность. При этом новый ТК РФ установил бесплатное включение в реестры лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела, устранив уплату сборов за выдачу соответствующей лицензии. Это, на наш взгляд, существенно меняет подход государства к оценке содержания процедуры допуска негосударственных субъектов к таможенной деятельности.
Обратим более пристальное внимание на положения доктрины административного права, определяющие общий и специальный административно-правовой статус негосударственных организаций и соотношение статусов государственных и негосударственных субъектов в государственном управлении. Имеющийся спектр представлений о статусе таможенного брокера обусловливает постановку вопроса о его месте в системе государственного управления, о его административно-правовом статусе.
Административно-правовой статус таможенного брокера определяется прежде всего отнесением его к таким субъектам административного права, как негосударственные организации. Такие организации (коллективные субъекты) имеют как общее, так и специальное административно-правовое положение, а специальный административно-правовой статус каждого субъекта устанавливается действующим административным законодательством. Объем их административной правоспособности как юридических лиц в известной степени соотносится с их видами как субъектами гражданского права в зависимости от форм собственности. Однако организационно-правовая форма таможенного брокера как юридического лица не имеет значения для выделения его специального административно-правового статуса, за исключением запрета казенному предприятию приобретать статус таможенного брокера (ч. 1 ст. 139 ТК РФ).
Таможенный брокер как коммерческая организация, самостоятельный хозяйствующий субъект является предприятием, занимающимся оказанием услуг, не имеет юридически-властных полномочий и не является субъектом управления. Однако таможенный брокер обладает особенностями административно-правового статуса негосударственного корпоративного предприятия, которое действует в пределах административно-правового режима, характерного для предприятий, независимо от их организационно-правовых форм. Роль государства по отношению к таким предприятиям проявляется в установлении правовых норм (административно-правового режима) и контроле за их соблюдением, а государственное влияние является специфическим, не носящим характер государственного руководства их основной деятельностью.
Вырезано.
Для приобретения полной версии работы перейдите по ссылке.
Через оказание публичных услуг место таможенного брокера в системе государственного управления определяется в непосредственной близости с органами исполнительной власти Российской Федерации, функционирующими в форме федеральных агентств и осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг. В соответствии с подп. «д» п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Исходя из этого определения, можно заключить, что оказание публичных услуг таможенного брокера может представлять собой предоставление государственными органами, в том числе таможенными, через коммерческие публичные организации, не подведомственные этим государственным органам, на возмездной основе, в том числе по государственно регулируемым ценам услуг в области таможенного дела в соответствии с таможенным законодательством. В первом приближении из приведенной дефиниции вытекает два существенных вывода. Во-первых, федеральная ассоциация таможенных брокеров имеет прямую перспективу войти в структуру пока не существующего даже в проекте таможенного агентства Российской Федерации. Во-вторых, таможенные брокеры как лица, осуществляющие таможенные операции в рамках общего таможенного посредничества, могут поглотить, ассоциировать в свою структуру иных субъектов, чья деятельность связана с оказанием отдельных услуг, с проведением отдельных таможенных операций на этапе таможенного оформления товаров (владельцев складов временного хранения, владельцев таможенных складов). Это означает, что предпринимательская деятельность, связанная с реализацией таможенных режимов (магазин беспошлинной торговли, свободный склад), выходит за рамки оказания публичных услуг на коммерческой основе и не может быть предметом регулирования деятельности ни таможенного брокера, ни таможенного агентства.
С учетом приведенных позиций и положений текущего законодательства совершенствование правового регулирования деятельности таможенного брокера должно осуществляться с учетом общих потребностей модификации административного законодательства. Во-первых, существенной доработки требуют нормы законодательства, составляющие «каркас» института публичных услуг и устанавливающие типологию публичных услуг применительно к представительству в таможенной сфере. Во-вторых, качественное оказание публичных услуг обусловливается наличием разветвленного процедурного законодательства, охватывающего различные аспекты взаимоотношений брокера и клиента, в том числе порядок расчетов и установления размера платы за оказываемые услуги. Последние положения для таможенного брокера до сих пор являются остро дискуссионными, поскольку таможенное законодательство не предусматривает реализацию прав лиц на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу с дополнительным их обременением платежами, связанными с оплатой услуг таможенного брокера, но в целом ставит указанных лиц перед необходимостью обращаться к публичным услугам таможенного брокера. В-третьих, необходима существенная конкретизация положений о гражданско-правовой и административной ответственности таможенного брокера за качество предоставляемых услуг с разграничением ответственности брокера и декларанта. В-четвертых, представляется обоснованной необходимость усиления императивности оказания публичных услуг, которая устраняет подчиненное положение клиента по отношению к таможенному брокеру. В-пятых, законодательному урегулированию подлежит система взаимоотношений таможенного брокера и таможенных органов, вырабатывающих стратегию сотрудничества при решении задач таможенного регулирования.
|
