Тема «Местное самоуправление в системе публичной власти Российской Федерации»
|
Скачать 6.19 Mb.
|
Организационные вопросы. Помимо методических проблем (в решении которых могут оказать помощь наука и практика управления) при проверке действия правовых актов возникает вопрос о субъекте проверки. Кто проводит проверку, кто руководит ею, кто использует результаты? Проверка действия правовых актов всегда представляет собой также и политический процесс. Она выступает как проверка результатов именно потому, что автор правового акта политически совмещается с большинством избранных в представительный орган депутатов. И поэтому не может быть достаточной проверка действия правовых актов только на административном уровне, на котором разрабатывали соответствующий правовой акт и в определенной степени отвечают за его содержание и реализацию. Проверка действия правовых актов неминуемо включается в более объемный процесс контроля деятельности самих исполнительных органов. Поэтому вполне легитимен и процесс определения ценности проверки исполнения и исследования эффективности на уровне администрации, равно как легитимно и необходимо включение представительного органа в процессы контроля, особенно в процесс оценки результатов контроля. Информированность представительного органа обеспечивается в организационном порядке и в той степени, в какой это требуется для исполнения его функций: он силами депутатов осуществляет политическое руководство этим процессом и сохраняет за собой свободу принятия решения об использовании его результатов. Другими словами: определение ценности правового акта исполнительными подразделениями администрации (или иными органами) не должно вести к тому, чтобы представительному органу заранее указывали, надлежит или не надлежит издавать, изменять, дополнять правовой акт, ссылаясь на результаты проверки. Нельзя также допускать, чтобы решение этих вопросов полностью зависело от мнения экспертов. Данное требование реализуется только путем институционального и процедурного включения представительного органа в процесс контроля. С организационной точки зрения наиболее удобными подразделениями для этого являются постоянные комиссии: здесь депутаты знакомятся с методической и административной стороной контрольных процессов; здесь разрабатываются, формулируются и передаются в органы исполнительной власти импульсы управления и оценки политической части проблемы. В постоянных комиссиях аккумулируется необходимая информация по предмету рассмотрения, кроме того, комиссия имеет возможность получать необходимые сведения, заслушивая экспертов и представителей населения, в том числе и в связи с оценкой давно работающего правового акта. В аппарате представительного органа может создаваться центр, концентрирующий методические и научные наработки с тем, чтобы каждая отдельная комиссия по согласованию со "своим" исполнительным подразделением не вводила свою, отличную от других, процедуру оценки, что приведет к несопоставимости результатов. Разумеется, такой вспомогательный центр должен строго ограничиваться решением предварительных методических вопросов и процедурной поддержкой, не вмешиваясь в сферы влияния постоянных комиссий. Наконец, представительный орган (или даже местное сообщество) может формировать специальный орган местного самоуправления (контрольно-ревизионную комиссию, например), одной из задач которой является оценка эффективности проектов правовых актов местного самоуправления (особенно в финансовой сфере). К вопросу об ограничениях проверки действия правовых актов. Рассмотренные методические и организационные проблемы обеспечения эффективности правовых актов позволяют сделать вывод, что анализ и проверка действенности правовых норм отнюдь не являются простым механизмом подготовки эффективного правового акта. Трудности определяются сложностью реального мира, на который надлежит воздействовать. Следствием существования множества одновременно действующих и разнонаправленных факторов является то, что всеобъемлющий контроль и настройка всех действующих факторов на достижение цели какого-то одного правового акта привели бы к тому, что созданная таким образом конструкция факторов не могла бы служить реализации и других целей. В лучшем случае речь может идти об оптимизации целевых установок, в достижении которых правовые средства должны быть в равной степени максимально пригодны. С нормативной точки зрения и, прежде всего, с позиций конституционного права действие правовых актов ограничивается тем, что полный контроль факторов влияния предполагал бы вмешательство - практически тотальное и политически тоталитарное. Конституционно-правовые решения в области разделения властей, федерализма, местного самоуправления, основных прав создают общие условия действия правового акта: в таком понимании правовые акты в принципе не могут быть "абсолютно" эффективными. Только основываясь на указанных предпосылках, отдельный правовой акт в состоянии достичь установленных целей. Однако правовые акты не предназначены только для реализации сформулированных в них целей. Правовые акты - осознанно или неосознанно - направлены также на выполнение задачи по созданию общественного единства, в рамках которого они обеспечивают взаимопонимание относительно действующих норм и формирование правового сознания. Способствовать осуществлению интеграционного назначения правовой системы в целом может корректная постановка цели отдельных правовых актов. Недостаточная эффективность правовой нормы предоставляет обществу информацию о том, что действие без угрозы принуждения еще допустимо и еще применимо. Только условная созидательная способность правового акта обеспечивает предпосылки принятия и соблюдения множество правовых норм. Можно даже судить о том, что в целом лояльность к праву достигается за счет ограниченной эффективности отдельной нормы. Примеры из времен абсолютизма подтверждает этот факт: даже с помощью крайне жестоких средств, которые имеются в распоряжении государства или правителя, не удается на основе правовых приказов сконструировать социальную реальность по своему желанию. Напротив, как говорил Монтескье, чтобы правовые акты действовали, правовой дух должен быть духом умеренности. Поэтому эффективность муниципального правового акта с позиций детально разработанных правовых намерений не является единственной целью, которой служит право, но служит также укреплению единства местного сообщества. 2. МЕТОДЫ ЭКСПЕРТНОЙ ОЦЕНКИ В данном разделе при экспертной оценке проектов актов местного самоуправления подробно рассматривается аналитический инструментарий экономических и социальных наук, методы и техника конкретно-социологических исследований, ранее разработанных применительно к сфере организации, планирования и управления. Актуальность обращения к ним определяется тем, что в настоящее время в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления преобладает интуитивный (эвристический) и эмпирический подход с добавлением согласований проектируемых правовых норм с отраслевыми подразделениями местной администрации. Однако все большее внимание уделяется теперь современным, т.н. вспомогательным методам, которые могут дополнять традиционные методы. При экспертной оценке проектов актов местного самоуправления применение правовых предписаний имитируется таким образом, как если бы они уже вступили в силу. Предметом интереса экспертных исследований является оценка того, каким образом правовое регулирование могло бы восприниматься адресатами норм, что могло бы измениться в местном сообществе, какие затраты связаны с исполнением правового акта, нет ли внутренних противоречий и т.д. На этих основаниях выбираются соответствующие задачам экспертизы методы исследования. Основанием выбора исследовательских методов послужил германский опыт, отраженный в работах немецких исследователей Берета К., Бунгерса Д., Бюлова Э., Зайберта Х., Квинке Х., Фольмута Й., Фрайберга А., Хуггера В., Цее В., Якоба Й.26 и раскрывающий широкую панораму законодательной практики федеральных органов ФРГ. Нам представляется возможным при соответствующей адаптации эффективное применение рассмотренных в них методов в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления. Представленные варианты экспертной оценки проектов правовых актов не претендуют на полноту известных сегодня методов, практикуемых при разработке административных задач, однако использование различных комбинаций аналитических методов, адекватных изучаемой проблеме, может удовлетворить многообразные потребности и интересы экспертной оценки проектов актов местного самоуправления в большинстве муниципальных образований России. Внимание сосредоточено на трех группах методов: методы исследования эффективности и методы системного анализа, методы анализа издержек и расчетных затрат, методы анализа последовательности действий и решений. Методы исследования эффективности и методы системного анализа наиболее предпочтительны в начальной стадии подготовки проекта правового акта. С их помощью не только анализируются результаты, но и осуществляется выработка путей разрешения той или иной местной проблемы. Кроме того, их отличает незначительная степень формализации и традиционное применение качественных показателей. Указанные методы стимулируют поиск решений и способствуют выбору определенного варианта из представленных альтернатив. Суть функционально обусловленных методов системного анализа состоит в расчленении предмета регулирования на элементы с целью учета взаимосвязей между ними и оценки соотносимых с ними действий. В отличие от первой группы методы анализа издержек и расчетных затрат по своей природе обязывают к более высокому уровню точности. С их помощью конкретизируются решения, связанные с выбором регламентации, а описание производится в количественных показателях. Эти методы позволяют сопоставить результаты (как позитивное достижение целей правового регулирования) и расходы, необходимые для достижения фактической цели планируемого регулирования в максимальном объеме. Методы анализа последовательности действий и решений характеризуются высокой степенью формализации и стандартизации процедуры. Они служат в первую очередь для систематизации и структурирования условий, обстоятельств и событий, сопутствующих принятию правового акта. С их помощью легче выявить противоречия в типах и формах поведения граждан, как следствие его введения, а также пробелы, элементы дублирования и узкие места в действии правового акта. 2.1. Методы исследования эффективности. Системный анализ “Системный анализ” служит для обоснования целостной структуры и исследования внутренних взаимосвязей проекта правового акта, а также для оценки результатов его применения и непредвиденных побочных явлений. С помощью системного анализа выявляется, излагается, графически изображается и оценивается взаимосвязь компонентов в их совокупности и направленности на достижение цели правового регулирования. Системный анализ сравним с тактикой достижения цели путем постоянных небольших изменений: проблема расчленяется на мелкие составляющие, а исследователь работает с моделями, воспроизводящими действительность, и ставит перед собой задачу так скомбинировать основные элементы в их адекватных соотношениях и связях, чтобы заранее предусмотреть последствия применения определенных правовых норм. Система есть множество (совокупность) элементов какого-то вида (свойства), находящихся в определенных взаимосвязях и отношениях. Расположение элементов в системе образует ее структуру; динамика отображает поведение/действие последовательность или смену состояний), а функции - направление и интенсивность зависимостей (взаимосвязей). Для успешного функционирования системы, функции элементов ее структуры должны подчиняться следующим принципам: принцип совместимости функций. Смысл данного принципа сводится к тому, что все элементы системы должны обладать общностью главной функции; такая общность обеспечивает возможность взаимодействия элементов в системе. Говорить о целостности системы можно лишь тогда, когда функции элементов соответствуют условиям ее сохранения и развития. Отсюда следующий принцип - принцип сосредоточения и распределения функций; принцип сосредоточения и распределения функций содержит в себе несколько аспектов. Прежде всего, свойства элементов становятся функциями только в том случае, если они служат функциям системы. Трудно представить в качестве элемента некоторой системы такой ее элемент, функции которого нейтральны, чужды или враждебны функциям целостной системы. Кроме того, согласно данному принципу, функции элементов более низкого уровня не только подчинены, но и являются условием для проявления и реализации функций элементов более высокого уровня, функций системы в целом. Наконец, осуществление элементами более низкого уровня некоторых функций предполагает их автономную обособленность (в противном случае элемент просто не идентифицируется). Это означает наличие иерархии функций, в которой функции элементов не только субординированы функциями системы, но и распределены по уровням иерархии системы; принцип изменчивости и устойчивости функций системы. Возможностей для сохранения и развития больше у той системы, которая обладает большим количеством свойств, способных стать функциями, и, следовательно, большим количеством элементов. Иначе говоря, повышение устойчивости и сохранности системы идет путем усложнения ее структуры (характер зависимости параметра “устойчивость системы” от параметра “усложнение структуры” требует дополнительного анализа, и такая зависимость, едва ли является линейной). Далее, повышение устойчивости системы зависит не только от усложнения структуры, но и от возможности разнообразных свойств элементов проявиться как функциям. В связи с этим проявляется принцип актуализации функций. принцип актуализации функций. Согласно этому принципу с точки зрения развития системы элементы системы утрачивают одни свойства и проявляют другие. Одни свойства становятся функциями, другие - перестают быть таковыми. При этом в процессе развития системы некоторые свойства ее элементов не только приобретают характер функций, но и дисфункциональный характер. Поэтому следующим принципом организации функций является принцип нейтрализации дисфункций. принцип нейтрализации дисфункций. В соответствии с этим принципом, для обеспечения сохранения и развития системы в ней должны разворачиваться или должны предусматриваться механизмы нейтрализации дисфункций. Управление процессом развития объекта требует также построения его структуры (как выражения его формы). Понятие структуры объекта включает в себя совокупность отдельных его элементов и соответствующую главной функции объекта организацию взаимосвязей элементов между собой. Данное понимание структуры обусловливает такой порядок ее изучения, согласно которому система изучается вначале как целое, что приводит к необходимости выделения внутри нее отдельных элементов и отношений между элементами. Изучение элементов и взаимосвязей между ними возвращает исследователя к целостности системы, но эта целостность воспринимается теперь под впечатлением знаний об элементах и закономерностях их взаимоотношений. Таким образом, изучение структуры объекта включает в себя три аспекта: элементный аспект, аспект связности и аспект целостности. Элементный аспект предполагает определение уровня, на котором будет изучаться структура и выделяться элементы, и выделение этих элементов. Критерием элементности при этом выступают те свойства, признаки выделяемых элементов, которые определяют внутренние отношения в системе. Аспект связности касается устойчивости системы. Предполагается, что если сложный объект существует, то существуют такие связи между его элементами, которые обеспечивают его устойчивость. Это, одновременно, означает возможность существования некоторого идеального расположения элементов структуры и связей между ними, при которых максимально реализуются требования законов существования систем. Тем самым, предполагается возможность построения идеального образа структуры объекта или модели его структуры. Аспект целостности включает в анализ параметр времени. Поскольку объект существует не только в пространстве, но и во времени, постольку имеет место развитие элементов системы, изменение взаимосвязей между ними, рождение новых элементов, усложнение взаимосвязей. Аспект целостности предполагает, что для сохранения целостности под действием различных факторов в системе происходит селекция структурных изменений. Структурные изменения могут носить эволюционный характер только в рамках некоторого стационарного состояния системы. Аккумуляция возмущающих воздействий до некоторого критического предела приводит к дискретному изменению состояния системы. Система, утратив устойчивость в одном стационарном состоянии, обретает его в другом стационарном состоянии. Структура системы претерпевает качественные, революционные преобразования. Если эти преобразования не происходят, то система погибает или разрушается. Социальные системы (= системы с многовариантностью и высокой плотностью отношений), указывают на достаточную свободу; они в значительной степени “неопределенны”. Т.е. их поведение можно прогнозировать лишь с малой долей вероятности, и, соответственно, взаимодействие элементов выявляется с определенными трудностями и поддается управлению лишь ограниченно. Анализ - мысленное или реальное разложение, расщепление, расчленение объекта, системы на элементы и процессы, из которых он/она состоит. Иными словами, это возвращение от данности к исходным элементам и принципам. Вслед за постановкой задач целое как совокупность элементов - т.е. “система” - расчленяется на отдельные составляющие с целью выявления возможных последствий взаимодействия предлагаемых норм. При этом необходимо различать: а) анализ планируемой, регулируемой взаимосвязи последствий: что необходимо выяснить для достижения целей “х”, “у” (это преимущественно проблема планирования правового акта, но также и исследование намерений и целей); б) возможности действия средства регулирования в социальной реальности (основной вопрос исследования). Системный анализ применяется при исследовании связей и отношений между отдельными, но соотносящимися между собой частями правовой регламентации/нормы, а также при изучении определенных нормативных систем как целостности. В узком понимании “системный анализ” подразумевает определенную форму систематического исследования, соединяющего в себе несколько технологий и позволяющего произвести описание отдельных процессов и выбор альтернативных решений/действий. Системный анализ одновременно является инструментом развернутого исследования целостных систем и инструментом выявления определенных деталей общего поля регулирования. Таким образом, системный анализ - это основное звено в совокупности логических приемов и методических правил исследования возможных последствий действия проекта правового акта. Это определенная техника исследования, при использовании которой применяются также и другие процедуры: например, выявление типа и степени взаимозависимости, оценка затрат, изучение реакции населения. В широком понимании - системный анализ применяется для исследования структуры взаимодействия норм (проекта правового акта) и вероятных (предсказуемых) процессов (введение правового регулирования и результаты его действия). В соответствии с целями проекта акта устанавливаются альтернативные или определенные нормы (ряды, совокупности норм), реализация которых влечет за собой определенные затраты и/или принудительные меры, что в зависимости от различных вариантов поведения адресатов норм приведет (или не приведет) к некоторым последствиям, соразмерным или несоразмерным с целями нормотворчества. Типичное при системном анализе графическое изображение является важным вспомогательным средством как для коррекции ошибок и искажений, так и для поиска оптимальной структуры в процессе исследования комплексных проблем. |
Похожие:
 |
Программа IV окружной летней школы «Библиотеки и местное самоуправление» Библиотеки и местное самоуправление: пути взаимодействия: IV окружная летняя школа / Сост. Ю. А. Ким. – Ханты-Мансийск: Полиграфист,... |
 |
Инструкция по подключению федеральных органов исполнительной власти,... Российской Федерации к федеральной государственной информационной системе, обеспечивающей процесс досудебного (внесудебного) обжалования... |
|
Справочник судов общей юрисдикции. Информация о системе судебного... Интернет для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Здесь ссылки... |
|
Приказ Минюста РФ от 29 февраля 2012 г. N 24 Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, n 12, ст. 1627) на основе предложений федеральных органов... |
|
Правительства Российской Федерации от 11 июля 1994г. №821 Вооруженных Сил Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, имеющих запас, и работающих в органах государственной... |
|
Инструкция по расчету показателей оценки эффективности деятельности... Российской Федерации» и постановления Правительства Российской Федерации от №1142 и Указа Президента Российской Федерации от 28 июня... |
|
Учредители: местное самоуправление Мордовия проверкой исполнением законодательства при оказании медицинской помощи, обращении лекарственных средств и медицинских изделий... |
|
«Об утверждении Правил обеспечения безопасности посетителей и обслуживающего... В преамбуле слова «органов государственной власти субъектов государственной власти Российской Федерации» заменить словами «органов... |
|
Принят Решением Собрания депутатов сельского поселения «сельсовет «Ашага-Стальский» Гарантии прав граждан на местное самоуправление и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления... |
|
Ение властей и дуалистическая природа исполнительной власти в России Автор аргументирует, что если исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство, то возглавляет ее Президент.... |
|
Инструкция по подготовке доклада высшего должностного лица (руководителя... Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта... |
|
Инструкция по подготовке доклада высшего должностного лица (руководителя... Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта... |
|
Инструкция по подготовке доклада высшего должностного лица (руководителя... Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта... |
|
И муниципальное управление северо-кавказская академия государственной службы В апреле состоялись международная научно практическая конференция «Местное самоуправление в России и Германии: история и современность... |
|
Российской Федерации Руководство пользователя вида сведений в единой... Сведение «Добавление контакта регионального (муниципального) органа власти (организации)» |
|
Отчет о научно-исследовательской работе gr в санкт-петербурге Имидж специалистов по взаимодействию с органами публичной власти и проблема институализации профессии 15 |