Глава 1. Административно-правовая организация управления лесами и государственного лесного контроля (надзора): федеральный аспект
Новый Лесной кодекс РФ, проводящий последовательную линию на либерализацию лесопользования, уменьшение участия государства в ведении лесного хозяйства, множественность форм собственности на леса, на допуск к сфере лесозаготовок иностранных инвесторов, ослабление административных и усиление договорных методов регулирования, устанавливающий более чем длительные сроки аренды, вызвал серьезные разногласия. Сегодня свидетельства о росте правонарушений в данной сфере указывают на несовершенство системы мер административно-правового управления и охраны лесных ресурсов3. Очевидно, что лесное законодательство должно быть направлено главным образом на решение названных и других актуальных задач: с одной стороны, создавать условия для устойчивого развития отечественного лесопромышленного комплекса, привлечения инвестиций в лесное хозяйство, повышения бюджетных доходов от использования лесных ресурсов, а с другой стороны, обеспечивать сохранение и воспроизводство российских лесов как главного природного богатства страны, уникального экологического ресурса планетарного масштаба4.Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды - составная часть государственного управления в целом, роль которого в данной сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. Именно органы государственной власти обладают специальными правовыми и административными средствами для обеспечения реализации требований экологического законодательства5.Статья 72 (ч. 1) Конституции Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в»), разграничения государственной собственности (п. «г»), природопользование (п. «д»), лесное законодательство (п. «к») к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов или покрайней мере невозможны без согласования с ними. Статья 76 Конституции Российской Федерации устанавливает, что по предметам совместного ведения РФ и субъектов Федерации издаются федеральные законы, и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Одной из задач Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 год является укрепление позиций России на мировом рынке продукции лесопромышленного комплекса на основе углубления переработки леса и устойчивого воспроизводства лесного богатства страны6. В Стратегии социально-экономического развития Центрального федерального округа до 2020 года подчеркнуто, лесистость округа около 35 процентов, при этом наибольшие запасы древесины приходятся на Костромскую и Тверскую области (наибольшая лесистость территории (более 50 процентов) характерна для Костромской, Тверской и Владимирской областей).Отмечено, что одним из факторов, обусловившими появление системных проблем в развитии лесного хозяйства, являются: высокий уровень нелегального оборота древесины. В дальнейшем планируется, что результатами развития лесоперерабатывающего комплекса в Центральном федеральном округе являются обеспечение сохранности лесных ресурсов макрорегиона, повышение эффективности лесопользования, формирование в отрасли полного производственно-коммерческого цикла на высокотехнологичной основе, увеличение объема производства конкурентоспособной продукции лесопереработки, превращение отрасли в один из факторов устойчивого развития экономики округа7. Существуют и специальные Программы развития лесного хозяйства8.
Начнем характеристику административно-правового механизма управления лесами с министерств – органов, осуществляющих нормативно-правовое регулирование. Главным образом это Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особоохраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области лесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в том числе в сфере регулирования радиационного контроля и мониторинга, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства по недропользованию9. Определенными полномочиями по нормативно-правовому регулированию в сфере лесных отношений наделено Министерство сельского хозяйства.
Ключевым органом в сфере лесных отношений является Федеральное агентство лесного хозяйства. Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений. Рослесхоз уполномочен осуществлять контроль за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области лесных отношений, финансируемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции; государственный лесной контроль и надзор на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков, расположенных на землях обороны и безопасности, и в случаях, когда полномочия, переданные Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов Российской Федерации; контроль за осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий, в установленном порядке к дисциплинарной ответственности, в том числе к освобождению от занимаемой должности10. Это один из немногих примеров когда федеральное агентство осуществляет функции федеральной службы – контроль и надзор. В нашей стране нет полноценного министерства с подчиненной службой, в этом, скорее всего, нет необходимости, т.к. основные полномочий (нормативно-правовое регулирование и государственный лесной контроль (надзор) переданы в ведение субъектов РФ.
Рослесхозом РФ утверждены Правила заготовки пищевых лесных ресурсов и недревесных лесных ресурсов, в случае нарушения Правил можно говорить о незаконной деятельности по заготовки лесных ресурсов. К пищевым лесным ресурсам, заготовка которых осуществляется в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации, относятся дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы, семена, березовый сок и подобные лесные ресурсы. Граждане, юридические лица осуществляют заготовку пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений на основании договоров аренды лесных участков. Граждане, юридические лица, которым предоставлено право использования лесов для заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений, должны применять способы и технологии, исключающие истощение имеющихся ресурсов11. К недревесным лесным ресурсам относятся пни, береста, кора деревьев и кустарников, хворост, веточный корм, еловая, пихтовая, сосновая лапы, ели (или) деревья других хвойных пород для новогодних праздников, мох, лесная подстилка, камыш, тростник и подобные лесные ресурсы12.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы13. Росприроднадзор РФ уполномочен осуществлять государственный лесной контроль и надзор на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков, указанных в части 2 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации (особо охраняемые природные территории), и (или) в случаях, когда указанные полномочия изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов Российской Федерации14.
Вообще государственный лесной контроль (надзор) является разновидностью государственного экологического контроля (надзора), который проводится в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности. Государственные инспектора (или государственные лесные инспектора – должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные функции) в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке:
посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами;
проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;
проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов;
проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении;
предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля;
привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
осуществлять иные определенные законодательством в области охраны окружающей среды полномочия15.
Контроль и надзор осуществляется в отношении деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по исполнению переданных полномочий в пределах земель лесного фонда (за исключением лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий), на территории лесничеств и лесопарков соответствующего субъекта Российской Федерации, в т.ч. на территории, предоставленной в установленном порядке для заготовки древесины в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование и в соответствии с заключенными договорами купли-продажи лесных насаждений16.
Должностные лица при исполнении возложенных на них обязанностей по осуществлению государственного лесного контроля и надзора могут применять в качестве специальных средств:
резиновые палки;
-
слезоточивый газ;
наручники;
средства принудительной остановки транспорта.
должностными лицами при исполнении указанных обязанностей могут использоваться служебные собаки17.
Дополнительные полномочия государственным лесным инспекторам предоставлены для контроля за достоверностью сведений о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах18.
Важная роль в сфере противодействия незаконному обороту лесных ресурсов принадлежит органам прокуратуры РФ, а точнее специализированным природоохранным прокуратурам (в данном случае Тверская область отнесена к Волжской природоохранной прокуратуре РФ (находится в г. Осташков Тверской области)). Здесь можно выделить следующие направления деятельности:
Пресечение пассивности в деятельности контрольно-надзорных органов, инициирование возбуждения дел об административном правонарушении (выявление фактов ненадлежащего исполнения сотрудниками лесничеств должностных обязанностей, что выражалось, например, в формальном фиксировании либо нефиксировании допущенных лесопользователями нарушений лесохозяйственных требований).
Выявление фактов незаконной рубки лесных насаждений. Ежегодно прокуроры выявляют свыше 40 тыс. нарушений законодательства о лесопользовании. В 2011 г. судами удовлетворено более 5 тыс. исков прокуроров в защиту лесов и о возмещении причиненного незаконными вырубками ущерба; объявлено около 2500 предостережений о недопустимости нарушения закона; по представлениям прокуроров более 5 тыс. должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности; около 6 тыс. лиц привлечены к административной ответственности по постановлениям прокуроров; по материалам прокурорских проверок возбуждено 759 уголовных дел19.
Надзор за исполнением таможенного законодательства (предупреждение незаконного оборота лесных ресурсов). Выдвигались предложения о предоставлении в отношении леса и лесоматериалов документов, свидетельствующих о законности их происхождения и заготовки (например, лесорубочных билетов), а также создание единой информационной базы (хотя бы на региональном уровне) данных документов, что позволяло бы в отведенные сроки для таможенного оформления проверять достоверность заявляемых сведений20.
В пределах своих полномочий противодействие незаконному обороту лесных ресурсов осуществляют также Следственный комитет РФ и МВД РФ (особенно следственные органы).
Итак, в результате изучения федерального законодательства можно сделать следующие выводы:
Во - первых, ключевым законодательным актом в сфере регулирования лесных отношений является Лесной кодекс РФ (ЛК РФ), принятый в 2006 г. Необходимо также рассматривать подзаконные акты, т.к. ими утверждаются комплексные целевые программы в сфере лесных отношений и предупреждения преступности и правонарушений, а также некоторые статьи УК РФ (например, ст. 260 УК РФ) имеют бланкетный характер, что обуславливает важность рассмотрение подзаконного регулирования для работы. В соответствии со ст. 5 ЛК РФ лес – это экологическая система и природный ресурс, но в исследовании под лесом также понимается .Леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса. Эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов. В теме исследования говорится о лесных ресурсах. В результате анализа нормативных актов я сделал вывод, что лесные ресурсы подразделяются на:
древесные;
пищевые(дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы, семена, березовый сок и подобные лесные ресурсы);
недревесные (пни, береста, кора деревьев и кустарников, хворост, веточный корм, еловая, пихтовая, сосновая лапы, ели (или) деревья других хвойных пород для новогодних праздников, мох, лесная подстилка, камыш, тростник и подобные лесные ресурсы).
Думаю, что необходимо сузить тему, поэтому в исследовании речь будет идти лишь о древесных лесных ресурсах. Незаконные оборот древесных лесных ресурсов, по моему мнению, наносит наибольший вред экономике государства, региона, экологической системе. 91 % опрошенных также включают в понятие «лесные ресурсы», в первую очередь, древесные ценности. 49 % включили в данное понятие обитающих в лесу животных, 31,5 % включило в данное понятие недревесные ценности.
Во-вторых, сегодня можно говорить о том, что фактически система государственного управления лесным фондом в России отсутствует(существует лишь на региональном уровне). Она заменена на разветвленную систему органов, осуществляющих государственный лесной контроль за практически единственным хозяином леса – арендатором, что вполне оправданно в условиях развития рыночных отношений, т.е. является децентрализованной21. В общей сложности на леса, управление которыми передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, приходится примерно 93% площади лесных земель. Федеральные органы власти, наоборот, не несут никакой конкретной ответственности за то, что происходит в лесах, но именно они определяют «правила игры» и распоряжаются основной частью средств на управление лесами22. Ведущим специализированным органом (на федеральном уровне) в сфере лесных отношений является Федеральное агентство лесного хозяйства России (Рослесхоз РФ), которое помимо прочего осуществляет нетрадиционные для агентства функции – контроль и надзор.
В-третьих, административно-контрольные полномочия входят в компетенцию должности государственного инспектора, статус которого определяется совокупностью факторов, придающих ему специальный характер: властность, принудительность, направленность вовне, к неподчиненным субъектам – гражданам и организациям. Государственный лесной контроль осуществляется государственными лесными инспекторами, возможность по контролю при этом весьма ограничена, т.к. нет надлежащего материально-технического обеспечения.
В-четвертых, противодействие незаконному обороту лесных ресурсов осуществляют также правоохранительные органы (существуют лишь на федеральном уровне, на региональном действуют территориальные органы), такие как МВД РФ (в т.ч. полиция), Прокуратура РФ, Следственный комитет РФ.
|
