ВВЕДЕНИЕ
Настоящий доклад, подготовленный в соответствии с пунктом 10 части 2 статьи 23 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», содержит комплексную характеристику важнейших аспектов российской политики по защите и развитию конкуренции и базируется:
на анализе объективных данных, которые доступны ФАС России и характеризуют состояние конкуренции в экономике страны и на отдельных товарных рынках;
на результатах комплекса мер, которые были осуществлены ФАС России по обеспечению соблюдения условий конкуренции на отдельных товарных рынках (при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, при рассмотрении ходатайств о даче согласия на сделки хозяйствующих субъектов, влияющие на состояние концентрации на отдельных товарных рынках, при выработке мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности);
предложениях, которые направлены на защиту и развитие конкуренции и были реализованы ФАС России в рамках разработки проектов нормативных правовых актов, подготовки докладов и иных документов, в инициативном порядке представленных в Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти.
1. Конкурентная среда и защита конкуренции в Российской Федерации
1.1. Значимые результаты защиты конкуренции в 2010 году и актуальные задачи защиты конкуренции в Российской Федерации
Развитие новых технологий, внедрение эффективных способов производства, повышение конкурентоспособности товаров, утверждение России в качестве современной мировой державы, достижение успехов в инновационной сфере возможны только в условиях благоприятной конкурентной среды. На пленарном заседании Петербургского международного экономического форума Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев указал на такие важнейшие задачи государства, как создание честной конкурентной среды и обеспечение благоприятного делового климата, отметив: «…современную экономику невозможно построить сверху и по приказу. Сколько бы госкомпаний у нас ни было, модернизация будет проведена прежде всего силами частного бизнеса. И только при наличии конкуренции.»1.
Процессы модернизации экономики России, начавшиеся несколько лет назад, совпали с началом мирового финансового кризиса. Последствия экономического спада еще ощущались на протяжении всего 2010 года.
Рост цен на нефтепродукты, превышающий темпы инфляции, приводит к ограничению конкуренции и в ряде случаев препятствует предпринимательской деятельности. В 2010 году средние потребительские цены на дизельное топливо выросли на 34%, на бензин автомобильный марки А-76 - на 10%, марки Аи-92 – на 9 %, марки Аи-95 – на 8%2. Основной причиной изменения цен в мелкооптовом и розничном сегментах реализации нефтепродуктов является повышение цен в оптовом сегменте рынков нефтепродуктов. Отсутствие конкуренции на рынках нефтепродуктов требует реализации системных мер для стимулирования развития рынка моторных топлив, модернизации нефтеперерабатывающих мощностей и направленных на совершенствование государственного регулирования отрасли.
Председатель Правительства Российской Федерации Владимир Путин неоднократно подчеркивал важность и необходимость принятия мер «…по повышению прозрачности и предсказуемости ценообразования на топливном рынке», указывая: «…нам нужны механизмы, которые защитят потребителя… в том числе и развитие биржевой торговли, исключение необоснованных посредников… крупные бюджетные потребители тоже должны работать на бирже».
В целях реализации поручений Правительства Российской Федерации о повышении предсказуемости и объективности механизмов ценообразования на рынках нефтепродуктов Российской Федерации ФАС России разработала проекты федеральных законов «О рыночном ценообразовании на нефть и нефтепродукты в Российской Федерации» и «Об обороте нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации». Принятие указанных законов позволит:
- сформировать эффективную и стабильную систему ценообразования на рынках нефти и нефтепродуктов, взаимоувязанную с мерами по развитию конкуренции;
- стабильно, бесперебойно и экономически эффективно удовлетворять внутренний спрос на нефть и продукты ее переработки (путем создания и развития рынков с высоким уровнем конкуренции и справедливыми принципами организации торговли).
На состоявшемся 9 февраля 2011 г. совещании по вопросу «Об итогах деятельности топливно-энергетического комплекса Российской Федерации в 2010 году и задачах на 2011 год» Председатель Правительства Российской Федерации Владимир Путин обратил внимание на необоснованный рост с конца 2010 года отпускных цен НПЗ на дизельное топливо (более 35%), положительно отозвался о принимаемых мерах по снижению цены и дал очередное поручение антимонопольной службе «…незамедлительно начать антимонопольное расследование по любым фактам необоснованного завышения цен на топливо». Владимир Путин поручил ФАС России вместе с Минэнерго России, при участии нефтяных компаний и ключевых потребителей нефтепродуктов рассмотреть целесообразность создания структуры для осуществления системного мониторинга ценовой ситуации на внутреннем рынке нефтепродуктов и прогнозирования ситуации на данном рынке.
В 2010 году Высший Арбитражный Суд Российской Федерации полностью поддержал позицию ФАС России в спорах с крупнейшими вертикально-интегрированными нефтяными компаниями, подтвердив законность решений антимонопольных органов по фактам установления и поддержания монопольных цен, дискриминации независимых трейдеров, изъятия товаров из обращения на рынках Российской Федерации.
Как показала практика, мер антимонопольного реагирования по фактам конкретных злоупотреблений доминирующим положением на монополизированных рынках автомобильного топлива явно недостаточно для предупреждения дальнейших нарушений. По мнению ФАС России, в 2011 году необходимо установить поведенческие и структурные ограничения для функционирования данных рынков и выявить закономерность влияния цен мирового рынка на внутренние цены («формулу цены» для крупнооптового рынка). Требуется также установить требования к биржевым торгам нефтепродуктами, провести углубленный комплексный анализ оптовых и розничных рынков газомоторного топлива и выработать рекомендации по обеспечению конкуренции на рассматриваемых рынках.
Так, проведение торгов, например, авиатопливом, на биржевой и электронной площадках в совокупности с другими мерами3 - значимый инструмент развития конкуренции на рынках авиатоплива и услуг по авиатопливообеспечению.
Расходы на авиатопливо являются ключевым фактором, влияющим на стоимость авиаперевозок. Даже сегодня при расширении парка современных экономичных воздушных судов доля затрат на авиаГСМ составляет в общих расходах 27- 30%4. Обеспечение транспортной доступности, удовлетворение потребности граждан в качественных транспортных услугах – первостепенная задача в Российской Федерации, особенно в тех ее регионах, где авиация – часто единственное средство транспортной коммуникации. Кроме того, географические особенности страны определяют приоритетную роль воздушного транспорта в развитии конкурентных преимуществ путем реализации транзитного потенциала.
Топливозаправочные комплексы аэропортов (ТЗК), как правило, совмещают функции по реализации авиатоплива с функциями по оказанию услуг по хранению и заправке авиатопливом. Такое совмещение часто приводит к дискриминационному поведению ТЗК, препятствует доступу авиационным и нефтяным компаниям к топливозаправочной инфраструктуре. Отсутствие конкуренции и ценовой состязательности при реализации авиатоплива приводит к формированию «монопольной» составляющей в цене на авиакеросин и, как следствие, росту цен на перевозки.
Действия, принимаемые ФАС России на рынке авиатоплива и услуг по авиатопливообеспечению, направлены на обеспечение недискриминационного доступа участников рынка (авиакомпаний и независимых поставщиков авиаГСМ) к услугам по хранению и заправке воздушных судов в аэропортах, а также создание альтернативных ТЗК в тех аэропортах, где это экономически целесообразно. В частности, в 2009 – 2010 годах антимонопольными органами рассмотрено около 70 дел в отношении юридических лиц, осуществляющих услуги по авиатопливообеспечению в аэропортах.
В результате деятельности ФАС России изменился неконкурентный рынок авиатоплива. Если ранее для данного рынка были характерны стремление нефтяных вертикально-интегрированных компаний к территориальному разделу рынка, неоптимальная транспортная логистика, привязка к аэропортам, навязывание комплексной услуги, то в 2010 году он превратился в федеральный рынок авиатоплива с конкурентными механизмами ценообразования5, правом недискриминационного доступа к услугам ТЗК, возможностью выбора альтернативного ТЗК. На рынке формируются условия для привлечения альтернативных топливно-заправочных компаний. Кроме того, авиакомпании получили право выбора маршрута, поставщиков авиатоплива и услуг авиатопливообеспечения, а в естественно-монопольных сегментах рынка гарантирован недискриминационный доступ к услугам аэропортов, включая ТЗК.
Федеральной антимонопольной службой были разработаны «Правила доступа к услугам субъектов естественных монополий в аэропортах» (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 22.06.2009 № 599), обязывающие операторов аэропорта:
не допускать создания условий, ставящих в неравное положение одного потребителя по сравнению с другим;
проводить в отношении потребителей единую ценовую (тарифную) политику;
обеспечивать доступность информации о перечне услуг в аэропортах, порядке их выполнения, тарифах и сборах.
В целом документ направлен на повышение прозрачности отношений аэропортов и авиакомпаний, защищает интересы участников рынка (операторов аэропортов, авиаперевозчиков, ТЗК) и потребителей услуг (в т.ч. пассажиров)6.
По поручению Правительства Российской Федерации ФАС России подготовлен и представлен на заседании Правительственной комиссии по транспорту и связи доклад по вопросу о механизмах обеспечения конкуренции в сфере воздушных перевозок.
В 2010 году сделан очередной серьезный шаг в обеспечении недискриминационного доступа потребителей и к услугам электросетевых организаций.
С вступлением в силу постановления Правительства Российской Федерации от 24.09.2010 № 759 «О совершенствовании порядка технологического присоединения потребителей к электрическим сетям» (далее - Постановление № 759) изменена процедура технологического присоединения к электрическим сетям:
упрощены требования к составу заявки на технологическое присоединение для субъектов малого и среднего предпринимательства;
сетевая организация обязана направлять потребителю проект договора вместе с техническими условиями, являющимися неотъемлемой частью договора об осуществлении технологического присоединения и окончательной ценой технологического присоединения;
установлены единые сроки направления сетевой организацией проекта договора и технических условий независимо от категории заявителя;
на все категории заявителей распространены принципы об ответственности сетевых организаций за нарушение сроков исполнения договора, о распределении обязательств по выполнению мероприятий по технологическому присоединению, введенные постановлением Правительства Российской Федерации № 334;
детализирована процедура технологического присоединения по индивидуальному проекту.
В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев выразил общую озабоченность ростом цен на продовольствие, с сожалением признав, что это общемировая тенденция и отметив эффективность усилия по недопущению скачка инфляции.
В связи с засухой и неурожаем, вызванных в 2010 году аномальной жарой, в Российской Федерации на отдельные продовольственные товары отмечался резкий рост цен. На недопустимость спекулятивных проявлений указывали как Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев, так и Председатель Правительства Российской Федерации Владимир Путин, который подчеркивал, что никто, никакая власть не может требовать от производителя работать себе в убыток, «…но спекулировать, используя монопольное положение, и тем самым провоцировать повышение цен недопустимо.»7. Федеральная антимонопольная служба получила поручение «…наладить постоянный мониторинг ценообразования на основные продовольственные товары и незамедлительно принимать меры в случае выявления фактов неправомерного повышения цен». Одновременно Владимир Путин отмечал результативность работы ФАС России, указывая на уже имеющиеся прецеденты жёсткого реагирования службы на безответственное поведение некоторых производителей и торговых сетей.
Определенные предпосылки для стабилизации ситуации связываются с вступившим в силу 1 февраля 2010 года Федеральным законом от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон о торговле), в разработке которого ФАС России приняла активное участие. Закон содержит ряд норм, направленных на совершенствование антимонопольного регулирования и развитие конкуренции на рынке услуг розничной торговли. На XXII съезде Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России 2 марта 2011 года Председатель Правительства Российской Федерации Владимир Путин так обозначил основную цель законодателя: «…путь от производителя до потребителя должен быть максимально коротким. Мясо, молоко, овощи должны продаваться по доступным ценам, без накруток перекупщиков.».
Закон о торговле направлен на упорядочение отношений, связанных с организацией торговой деятельности на территории Российской Федерации, в целях:
создания прозрачного и предсказуемого порядка осуществления торговой деятельности;
устранения недобросовестных практик и давления на контрагентов со стороны торговых сетей и поставщиков;
устранения излишних административных барьеров в торговле;
поддержки малого и среднего бизнеса в сфере торговли и производства продовольственных товаров.
Однако к моменту принятия и вступления в силу Закона о торговле не предусматривалась ответственность за нарушение его требований. ФАС России разработала и внесла в Правительство Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Сотрудники ФАС России приняли активное участие при рассмотрении законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Принятый 28 декабря 2010 Федеральный закон № 411-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской года Федерации об административных правонарушениях» установил административную ответственность за:
- нарушение антимонопольного законодательства при осуществлении торговой деятельности;
- нарушение требований Закона о торговле по предоставлению информации об условиях заключения договора поставки продовольственных товаров при осуществлении торговой деятельности;
- нарушение установленных Законом о торговле требований к условиям заключения договора поставки продовольственных товаров при осуществлении торговой деятельности;
- невыполнение в установленный срок предписания антимонопольного органа об отмене нормативных правовых актов либо о прекращении действий, противоречащих законодательству о государственном регулировании торговой деятельности, органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Федеральная антимонопольная служба, считая, что из социально значимых рынков именно рынок продуктов питания - один из самых проблемных (наряду с рынками нефтепродуктов, лекарственных средств), проводит последовательную политику по предотвращению и пресечению ограничивающих конкуренцию действий со стороны хозяйствующих субъектов на данных рынках. Председатель Правительства Российской Федерации Владимир Путин на рабочих встречах с руководителем ФАС России Игорем Артемьевым отмечал вклад антимонопольной службы в деятельность по контролю цен на продовольственном рынке. В частности, на одной из встреч, 13 января 2011 года отмечалось, что ФАС России играет важную роль в создании благоприятной рыночной среды и что цены на услуги и товары должны быть рыночно обоснованными. «…У службы задача непростая, но очень благородная, направленная… и на создание нормальных рыночных условий функционирования экономики, и на то, чтобы граждане чувствовали результаты работы государства в сфере экономики, ощущали их прежде всего на своём кармане».
В 2010 году антимонопольная служба, благодаря вступившим в силу изменениям в законодательство, смогла на качественно новом уровне проводить работу по выявлению и предотвращению ценовых сговоров недобросовестных участников рынков. Последствием таких сговоров является рост цен/тарифов. «…государство осуждает такую практику, общество осуждает и мириться с этим невозможно8».
В 2010 году ФАС России раскрыла ценовой сговор на рынке страхования транспортных средств в отношение группы КРК, включающей в себя ЗАО «Компания розничного кредитования», ООО «КРК-Страхование» и ОАО Коммерческий банк «КРК», а также шести крупнейших страховых компаний: ОАО «АльфаСтрахование», ОАО «СГ МСК», ООО «Росгосстрах», ООО «СГ «Адмирал», ООО «Группа Ренессанс Страхование», ОАО «Русская Страховая Компания».
ФАС России установила, что между ЗАО «КРК» и страховщиками были заключены антиконкурентные соглашения, предусматривающие жесткую фиксацию страхового тарифа на уровне 9,99% по добровольному страхованию транспортных средств (КАСКО) на весь период действия кредитного договора и договора залога. При заключении договора КАСКО на последующие годы страховая премия не изменялась, поскольку не учитывались, в том числе, износ машины и безаварийность вождения. Это являлось невыгодным условием для клиентов ЗАО «КРК» и заемщикам КБ «КРК» (ОАО) и, как следствие, приводило к удорожанию страховой услуги. За отказ заемщика от продления полиса на таких условиях полагался штраф в размере 2 тыс. евро.
Основанием для возбуждения дела послужили многочисленные жалобы граждан на действия указанных финансовых организаций при осуществлении предоставления рассрочки, кредитования и страхования, а подтверждением картельному сговору на рынке страховых услуг послужила электронная переписка между страховщиками и банком, обнаруженная сотрудниками ФАС России в результате внеплановой проверки филиалов банка. Антимонопольная служба не только наказала участников сговора предписанием об устранении нарушений, но и наложила прецедентный крупномиллионный «оборотный штраф». В результате рассмотрения указанного дела антиконекурентные соглашения расторгнуты, договоры страхования заключаются клиентами ЗАО «КРК» и заемщиками КБ «КРК» (ОАО) в соответствии с правилами страхования и тарифными руководствами страховщиков.
Также в 2010 году ФАС России признала ЗАО «Управляющая компания «Тройка Диалог» нарушившей антимонопольное законодательство в части распространения недостоверной информации об оказании услуг по доверительному управлению ценными бумагами, вводившей в заблуждение в отношении потребительских свойств и качества оказания таких услуг.
УК «Тройка Диалог» публично заявляла свои конкурентные преимущества при оказании услуг по доверительному управлению ценными бумагами в части возможности участия клиента в выборе стратегии управления, уровня риска и доходности, обеспечения клиентов уникальной безупречной и оперативной отчетностью, в том числе на еженедельной основе, участия в доверительном управлении только УК «Тройка Диалог», а также в адаптации портфелей клиентов к экономической ситуации на основе еженедельных решений инвестиционного комитета.
Под влиянием такой информации физические лица передали УК «Тройка Диалог» миллионы рублей в доверительное управление. Однако заявленные преимущества ЗАО УК не выполняла. Из-за сложившейся ситуации клиенты УК «Тройка Диалог» получили убытки во время кризиса, которые превысили уровень падения биржевых показателей.
Таким образом, информация, публично заявленная компанией о своих преимуществах, вводила в заблуждение граждан. Подобное поведение на финансовом рынке создает неконкурентное преимущественное положение по отношению к добросовестным участникам рынка.
В связи с этим решение, принятое ФАС России в результате рассмотрения дела на рынке ценных бумаг, направлено на обеспечение добросовестного поведения на рынке ценных бумаг, которое позволит повысить доверие к услугам профессиональных участников рынка и обеспечить приток капитала в инвестиционную сферу.»
Успешно завершено расследование в отношении сотовых операторов ОАО «МТС», ОАО «ВымпелКом», ОАО «МегаФон» о нарушении статьи 10 Закона о защите конкуренции: компании «большой тройки»9 признаны нарушившими требования антимонопольного закондательства в части установления, поддержания монопольно высоких цен на услуги связи в роуминге, в части навязывания абоненту невыгодного порядка расчетов (путем неинформирования надлежащим образом о фактическом изменении порядка). Предписание о снижении тарифов, об обязательном информировании абонентов исполнено, в результате чего тарифы на услуги связи в роуминге для российских абонентов на территории СНГ снижены на 150 - 400%, в среднем снижение составило: на голосовые услуги - в 1,5-2 раза, смс – в 2 раза, доступ к сети Интернет по GPRS – в 4 раза; по национальному роумингу на голосовые услуги – в 3-3,5 раза.);
введено информирование абонентов с целью предотвращения неплановых затрат абонентов;
сформированы такие условия обращения товара, в которых снижение тарифов может быть в кратчайшие сроки достигнуто для пользователей остальных государств – участников СНГ.
Дело о роуминге имеет значение для решения вопросов международной экономической интеграции, формирования роли ФАС России как инициатора процессов обеспечения справедливой конкуренции на международных рынках, а также практическом результате – реальном снижении тарифов для пользователей.
Необходимым инструментом рыночных взаимоотношений на страховом рынке являются соглашения страховщиков, которые могут заключаться в соответствии с законодательством Российской Федерации о страховании и обычаями делового оборота.
Так, страховые пулы - наиболее эффективная форма проведения страхования капиталоемких рисков на условиях сострахования или совместного перестрахования одновременно является и наиболее надежной формой совместного покрытия рисков, как для страховщиков, так и для страхователей. Страховые пулы являются неотъемлемой частью развитого страхового рынка. Однако, практика антимонопольного контроля показывает, что отдельные виды соглашений российских страховых организаций содержат признаки ограничения конкуренции. Кроме того, соглашения страховщиков о создании страхового (перестраховочного) пула на практике нередко используется для раздела страхового рынка и устранения конкурентов. Искажение целей создания пула, как соглашения по принятию крупных рисков на условиях долевой, солидарной либо субсидиарной ответственности участников, приводит к использованию этого инструмента страхового рынка как препятствия для входа конкурентов на рынок, в том числе при использовании в протекционистских целях органами государственной власти и органов местного самоуправления.
В целях установления конкурентных правил создания страховых пулов, создания возможности для дальнейшего развития страхового рынка, обеспечения потребителя услуг конкурентным продуктом, способным покрыть крупные риски и гарантировать выплаты при наступлении страхового случая, ФАС России при участии представителей страхового сообщества разработала проект постановления Правительства Российской Федерации «О случаях допустимости отдельных видов соглашений между страховщиками, работающими на одном и том же товарном рынке». Принятое Правительством Российской Федерации постановление от 05.07.2010 г. № 504 определяет случаи допустимости соглашений, которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции, утверждает Общие исключения в отношении отдельных видов соглашений страховых организаций для получения покупателем преимуществ (выгод), соразмерных преимуществам (выгодам) полученным хозяйствующими субъектами в результате соглашений.
Постановление Правительства Российской Федерации от 03.12.2010 г. № 968 «О внесении изменений в Общие исключения в отношении соглашений между кредитными и страховыми организациями» также разрабатывалось при участии ФАС России в целях распространения Общих исключений в отношении соглашений между кредитными и страховыми организациями (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2009 № 386), на взаимодействие банков и страховщиков при страховании рисков заемщиков в рамках реализации программ ипотечного кредитования. Указанным постановлением исключена возможность признания допустимыми соглашений между банками и страховщиками, в результате которых заемщику предлагается застраховать предмет залога на весь период кредитования с выплатой страховой премии единовременно. Для предотвращения затягивания банками процедуры проверки документов, представленных страховыми организациями, установлено требование о том, что перечень сведений и документов банка должен быть «закрытым». Ограничены сроки проведения проверок (не более 60 рабочих дней) и сроки для направления ответа страховой компании о ее соответствии/не соответствии требованиям банка (не более 10 рабочих дней с момента принятия такого решения). К недопустимым условиям рассматриваемых соглашений отнесено установление банком для страховщика обязанности размещать денежные средства на депозитах и в ценные бумаги кредитной организации, поддерживать остатки средств на счетах и обороты средств по расчетным счетам в кредитной организации в определенном размере. Установлены единые правила взаимодействия и обеспечения соблюдения интересов всех сторон (банков, страховщиков, заемщиков) при предоставлении любых видов займов и кредитов, сопровождающихся страхованием тех или иных рисков. В результате применения положений рассматриваемого документа ожидаются качественные изменения в предлагаемых потребителю продуктах, в т.ч. по страхованию жизни. Это должно положительно отразиться на ценах страховых и банковских услуг.
В 2010 году с переходом на электронные торги удалось разрешить также ряд ключевых проблем, возникавших в связи с несовершенством действовавшей системы размещения государственного и муниципального заказа. Минимизированы риски сговора участников торгов, давления на «неугодных» участников со стороны конкурентов и организаторов (заказчиков) электронных торгов, т.к. при их проведении исключена возможность идентификации поставщиков до подведения ценовых итогов. Кроме того, на электронных площадках внедряются новые технологии, позволяющие осуществлять контроль за ходом торгов.
В соответствии с Национальным планом по борьбе с коррупцией, Правительство Российской Федерации должно «…предусмотреть разработку и финансирование мероприятий: по созданию и использованию инновационных технологий государственного управления и администрирования, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность управленческих процессов, в частности по осуществлению перехода на электронные торги в режиме онлайн при реализации имущества, подлежащего конфискации, конкурсной массы предприятий-банкротов и при закупках для государственных и муниципальных нужд;…»
Правительством Российской Федерации в 2009 г. принят ряд важнейших решений по масштабному переводу системы государственного и муниципального заказа на электронные аукционы на нескольких крупных общероссийских электронных площадках. ФАС России совместно с Минэкономразвития России разработана Глава 3.1 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд” (далее – Закон о размещении заказов). Новые нормы регламентировали процедуры проведения электронных аукционов.
Для полномасштабного перехода государственных и муниципальных заказчиков на открытые аукционы в электронной форме в 2010 году в законодательство о размещении заказов внесены изменения о проведении электронных аукционов:
с 1 января 2010 г. федеральными заказчиками (по перечню, установленному распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.12.2009 № 1996-р);
с 1 июля 2010 г. федеральными заказчиками (по всему аукционному перечню, установленному распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.02.2008 № 236-р);
с 1 января 2011 г. региональными и муниципальными заказчиками (по всему аукционному перечню, установленному распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.02.2008 № 236-р);
с мая 2010 г. установлено право региональных и муниципальных заказчиков проводить электронные аукционы в соответствии с Главой 3.1 Закона о размещении заказов.
ФАС России совместно с Минэкономразвития России в конце 2009 года – начале 2010 года осуществили отбор электронных площадок в целях проведения открытых аукционов в электронной форме. В мае с пятью операторами подписаны соглашения о функционировании электронных площадок для проведения электронных аукционов. В соглашения включены регламенты, определяющие ключевые моменты проведения электронных аукционов, работы с ЭЦП, а также положения, закрепляющие организацию контроля за площадками. В октябре проведен технический аудит операторов на соответствие требованиям указанных регламентов, которые разрабатывались при активном участии ФАС России.
Одно из значимых достижений законодательства о размещении заказов в 2010 году – создание развитого информационного обеспечения размещения заказов. Любой поставщик или иное заинтересованное лицо (общественный контроль) может отследить ход любой закупки с момента размещения объявления о предстоящих торгах и до завершения срока действия контракта. В свободном доступе находятся и сведения о процедурах обжалования действий заказчиков, о фактах недобросовестного исполнения обязательств поставщиками. Таким образом, Интернет-ресурсы стали главными источниками информации о государственных и муниципальных закупках в России.
До 1 января 2011 года в российском сегменте сети «Интерне»т функционировало 83 сайта о закупках субъектов Российской Федерации и около 1500 сайтов муниципальных образований. Региональные и муниципальные сайты, а также сайты с реестрами контрактов были абсолютно разрозненны. Форматы предоставления данных, сведений о промежуточных результатах торгов и о выборе победителя практически на каждом ресурсе имели свои особенности. На многих сайтах не предусматривалась возможность поиска заказов, практиковалась замена сведений «задним числом», предусматривалась возможность удаления информации о заказе после определения победителя.
В 2010 году проводились подготовительные мероприятия по введению в эксплуатацию с 1 января 2011 года единого общероссийского портала для размещения информации о размещении заказов (далее – Портал). ФАС России совместно с Минэкономразвития России разработали законопроект, предусматривающий внесение в Закон о размещении заказов необходимых изменений, а также регламенты работы Портала, спецификации его подсистем, технические требования (в т.ч. подсистемы электронной подачи жалоб). Перед разработчиками информационного ресурса ставились следующие цели:
уход от разрозненных и многочисленных региональных и муниципальных квази-сайтов;
повышение прозрачности торгов;
расширение возможностей для участия в торгах широкого круга хозяйствующих субъектов;
создание единого аналитического ресурса госзакупок (анализ цен, условий поставок);
определение единого формата поиска для всех предпринимателей;
обеспечение доступа к информации о закупках и создание рабочего места для каждого государственного и муниципального заказчика;
обеспечение достаточного контроля за размещаемой информацией со стороны контролирующих органов.
С 1 января 2011 на всей территории Российской Федерации заказчики обязаны размещать информацию о закупках на Портале, а о заключенных по итогам проведения торгов, запросом котировок контрактов – в объединенном с Порталом Едином реестре государственных и муниципальных контрактов.
Переход на электронные аукционы – это не только эффективный отбор контрагентов посредством использования современных информационно-коммуникационных технологий, но и качественно новый уровень организации всего закупочного процесса. Изменился весь порядок работы как заказчиков и поставщиков, так и контролирующих органов, судебных и других органов. Кроме того, переход на электронные аукционы способствует формированию единого экономического пространства и позволяет обеспечить предпринимателям равный доступ к госзаказу. Внедрение информационных технологий на всей территории страны ведет к снижению коррупционных проявлений и является эффективным методом борьбы со сговорами на торгах.
В развитие положений Закона о защите конкуренции Федеральной антимонопольной службой издан приказ от 10.02.2010 № 67, которым установлен единый порядок проведения торгов на передачу прав владения и (или) пользования в отношении государственного и муниципального имущества. Приказ, вступивший в силу 7 марта 2010 года, устанавливает исчерпывающий перечень случаев проведения торгов в форме конкурса. В большинстве случаев торги проводятся в форме аукциона. Документом установлен запрет на предъявление заказчиками непредусмотренных законодательством требований к участникам торгов, определен исчерпывающий перечень оснований отказа в допуске к участию в торгах, прописаны механизмы защиты организатора торгов от недобросовестных предпринимателей (финансовое обеспечение).
Произведены разработка и запуск в эксплуатацию официального сайта для размещения информации о проведении конкурсов или аукционов на право заключения договоров, указанных в частях 1 и 3 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции torgi.gov.ru, запущена круглосуточная служба поддержки сайта, обеспечено издание необходимых нормативных актов (приказ ФАС России от 14 июля 2010 года №400, Постановление Правительства от 28 сентября 2010 года №767).
С 01 января 2011 года размещение информации на едином сайте является обязательным для торгов на аренду как федерального имущество, так и имущества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Внедрение единого сайта повышает прозрачность торгов, расширяет возможность для участия в торгах широкого круга хозяйствующих субъектов и обеспечивает контроль за размещаемой информацией со стороны контролирующих органов.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15.06.2010 № 982-р утвержден план мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в градостроительной деятельности.
Результаты, полученные при осуществлении мониторинга ФАС России за исполнением органами власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления полномочий по предоставлению земельных участков, выдаче разрешения на строительство и осуществления иных видов деятельности для целей реализации инвестиционных проектов, доложены Правительству Российской Федерации. По итогам их рассмотрения принято решение о введении системы административного обжалования в сфере строительства и земельных отношений на базе Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ) с возложением функции контроля на ФАС России. Подготовленный законопроект согласован с Минрегионом России и Минэкономразвития России без замечаний, ведется дальнейшая работа по реализации решения.
Государственное регулирование нередко приводит к созданию административных барьеров на товарных рынках и, как следствие, к нарушению гарантированных Конституцией Российской Федерации принципов свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности. Основными задачами антимонопольных органов в Российской Федерации являются предупреждение и пресечение антиконкурентного вмешательства органов власти в функционирование рынков и эффективная защита предпринимательства. Правовым инструментом в борьбе с административными барьерами в деятельности антимонопольных органов является Закон о защите конкуренции.
В 2010 году существенно возросло количество дел, возбужденных за нарушение антимонопольного законодательства. По сравнению, например, с 2008 г. число таких дел увеличилось в 1.7 раза и составило 11 438 дел, причем больше половины всех дел по-прежнему возбуждается по инициативе самих антимонопольных органов. Так дела в отношении органов власти возбуждались в 2 раза чаще, а количество дел по злоупотреблению доминирующим положением на товарном рынке увеличилось более чем в полтора раза. Примерно половина всех дел о признаках нарушения антимонопольного законодательства в Российской Федерации традиционно приходится именно на долю органов государственной власти и местного самоуправления (статьи 15, 16, 17, 17.1, 18, 19-21 Закона о защите конкуренции).
Нарушение антимонопольного законодательства органами государственной власти и местного самоуправления считается одним из серьезных нарушений, поскольку зачастую сопряжено с ненадлежащим осуществлением контрольно-надзорных и разрешительных функций в отношении участников рынка и (или) потенциальных участников.
В соответствии с Планом мероприятий по реалитзации Программы развития конкуренции в Российмской Федерацйии на 2009-2015 годы, утвержденным распоряжением правительства Российской Федерации от 19.05.2009 № 691-р (в редакции от 17.12.2010 № 2295-р), ФАС России разработан в 2010 г. ряд Правил недискриминационного доступа к услугам и инфраструктуре субъектов естественных монополий:
Правила недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам в Российской Федерации (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 29.03.2011 № 218);
Правила недискриминационного доступа к услугам общедоступной почтовой связи;
Правила недискриминационного доступа к услугам по использованию инфраструктуры внутренних водных путей;
Правила недискриминационного доступа к услугам морских, речных портов и транспортных терминалов;
внесение изменений в Правила недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта общего пользования.
Кроме того, ФАС России разработаны:
Правила недискриминационного доступа к услугам общедоступной электросвязи и к инфраструктуре электросвязи;
Правила недискриминационного доступа к магистральным газопроводам в Российской Федерации;
Правила недискриминационного доступа к газораспределительным сетям в Российской Федерации;
Правила недискриминационного доступа российских потребителей к апатитовому концентрату;
Положение о порядке и условиях реализации АК «АЛРОСА» (ЗАО) алмазного сырья (должно исключить дискриминационный подход к покупателям алмазного сырья и обеспечить им равные условия доступа к алмазному сырью).
Кроме того, требуют разрешения ситуации, когда грузополучатели не имеют возможности осуществить выгрузку инертных материалов собственными силами (что предусмотрено действующим законодательством) и вынуждены заключать договоры погрузки-выгрузки данных грузов с иными хозяйствующими субъектами
В 2011 году ФАС России намерена продолжить деятельность по устранению барьеров и реализации дополнительных мер по развитию конкуренции на рынке платежей. Как показывает правоприменительная практика антимонопольных органов, главными проблемами на данном рынке являются ограничение выбора потребителями кредитных организаций для уплаты и получения денежных средств. Кроме того будет продолжена работа, направленная на обеспечение добросовестной конкуренции на рынке финансовых услуг путем введения минимальных стандартов оказания финансовых услуг, раскрывающих содержание и условия их предоставления.
Необходимо также разработать и в установленном порядке внести в Правительство Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» в целях установления рыночных конкурентных условий в этом секторе экономики.
В 2011 году ФАС России намерена подготовить предложения по развитию конкуренции на фармацевтическом рынке, в том числе на оптовом рынке лекарственных средств в части совершенствования законодательной базы фармацевтической отрасли. На данных рынках необходимо снижать административные барьеры и совершенствовать нормативные правовые акты, регулирующие порядок ценообразования на лекарственные средства, государственные закупки лекарственных средств.
В 2011 году также планируется реализовать следующие мероприятия:
подготовить предложения для включения в проект постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по отдельным вопросам практики применения Федерального закона «О рекламе».
завершить работу над третьим антимонопольным пакетом, проектом Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовный кодекс Российской Федерации».
вывести ФАС России в число лидеров рейтинга федеральных органов исполнительной власти по результатам их оценки Общественной Палатой;
разработать Методику определения ущерба, нанесенного в результате нарушения антимонопольного законодательства органами власти;
сформировать единую правоприменительную практику антимонопольных органов при рассмотрении обращений хозяйствующих субъектов, связанных с предоставлением государственных и муниципальных услуг;
подготовить и подписать правовые акты о взаимодействии антимонопольных органов с органами внутренних дел и Следственным комитетом Российской Федерации;
обеспечить принятие федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»;
ввести процедуры административного обжалования действий органов исполнительной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, связанных с нарушением порядка осуществления указанными органами полномочий в области строительства и земельных отношений;
способствовать принятию Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном оборонном заказе». В составе законопроекта присутствует статья «Антимонопольные требования в сфере оборонного заказа», разработанная ФАС России. Антимонопольный орган должен получить необходимый инструмент для оперативного выявления и пресечения нарушений антимонопольного законодательства в сфере государственного оборонного заказа;
разработать документы, необходимые для реализации Соглашения о единых принципах и правилах конкуренции в Таможенном Союзе;
обеспечить успешное прохождение первого раунда рассмотрения Обзора по антимонопольной политике в России и подготовку ко второму раунду в рамках процесса вступления Российской Федерации в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР);
способствовать принятию федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг государственными корпорациями, субъектами естественных монополий, организациями коммунального комплекса».
Одной из важнейших причин низкой эффективности мер по предупреждению повторных нарушений антимонопольного законодательства является пассивная позиция ключевых министерств Правительства России по разработке комплексов мероприятий по развитию конкуренции в подведомственных секторах экономики страны.
Из предусмотренных в первоначальном варианте Программы развития конкуренции в Российской Федерации 19-ти докладов в Правительство России с предложением таких мероприятий в срок были подготовлены 9 докладов, в т.ч. по разработке мер по развитию конкуренции:
на рынках нефтепродуктов;
в сфере авиатопливообеспечения;
в сфере розничной торговли;
на агропродовольственных рынках;
на строительном рынке;
в сфере железнодорожного транспорта;
на рынке минеральных удобрений;
на рынке фармацевтической и медицинской продукции;
в сфере легкой промышленности.
В связи с тем, что отдельные доклады не содержали исчерпывающего перечня мер по развитию конкуренции, они были направлены на доработку в соответствующие профильные федеральные органы исполнительной власти.
Из докладов, предусмотренных исходной редакцией Программы развития конкуренции (распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 мая 2009 г. № 691-р), только по трем не были перенесены сроки их представления (на рынках нефтепродуктов; в сфере авиатопливообеспечения; в сфере розничной торговли).
По остальным докладам распоряжением Правительства России от 17 ноября 2010 года № 2295-р сроки представления перенесены на период 2011 – 2012 гг.
Задержка с разработкой и осуществлением отраслевых и секторальных программ демонополизации является одним из факторов, которые обусловливают высокий уровень рецидива в нарушении антимонопольного законодательства, а также прирост обращений хозяйствующих субъектов и физических лиц о нарушении их прав в результате злоупотребления доминирующим положением субъектами естественных монополий.
В ФАС России и в её территориальные органы в 2010 году в сравнении с 2009 годом обратилось на 38% больше граждан и юридических лиц с заявлениями (жалобами) о нарушении антимонопольного законодательства. Тенденция к росту количества жалоб на нарушение антимонопольного законодательства характерна для всех сфер экономики и рынков, которые нуждаются в активной политике по развитию конкуренции, например:
электро- и теплоэнергетика (рост количества жалоб за год на 20%, всего 30 процентов от всех жалоб приходится на этот сектор экономики);
железнодорожный транспорт (рост количества жалоб за год на 56%);
связь (рост количества жалоб за год на 12%);
жилищно-коммунальное хозяйство (рост количества жалоб за год на 64%);
строительный комплекс (рост количества жалоб за год на 40%).
Недостаток структурных мер по развитию конкуренции, непоследовательность государственных усилий по снижению барьеров входа на важнейшие федеральные рынки, поощрению конкуренции в секторах экономики, находящихся под влиянием крупнейших субъектов естественных монополий, не позволяют ликвидировать причины нарушений антимонопольного законодательства.
Рост количества жалоб, числа выявленных нарушений, привлеченных к административной ответственности должностных лиц хозяйствующих субъектов – нарушителей свидетельствуют о крайней необходимости активной государственной политики по развитию конкуренции в ключевых секторах российской экономики.
|
