Раздел III. Создание и развитие организаций саморегулирования
В этом разделе мы рассмотрим практические вопросы создания и развития организаций саморегулирования. С одной стороны, организации саморегулирования являются объединениями бизнеса, поэтому в своей деятельности, в том числе в продвижении собственного товарного знака, в политике привлечения членов и т.п., должны использовать технологии и методы, принятые в бизнес-сообществе. С другой стороны, организации саморегулирования являются некоммерческими и выполняют функцию производства общественных благ. Это накладывает определенные юридические ограничения на деятельность этих организаций, а также делает необходимым использование схем и технологий, широко распространенных в некоммерческом секторе, но редко используемых непосредственно в бизнесе. Анализу технологий создания и развития организаций саморегулирования как некоммерческих объединений бизнеса и посвящен этот раздел.
Глава 8. Создание организаций саморегулирования. Управление в организации саморегулирования
В этой главе мы рассмотрим вопрос, как создаются организации саморегулирования и каким образом осуществляется управление в организации саморегулирования. Мы остановимся на следующих вопросах:
«движущие силы» создания организаций саморегулирования;
выбор организационно-правовой формы организации саморегулирования и государственная регистрация;
определение структуры управления организации саморегулирования.
Причина возникновения организации саморегулирования во многом определяет последующее ее функционирование, набор производимых ею благ, направления ее развития и эволюции. Описанный Д.Нортом эффект зависимости от траектории предшествующего развития21 действует по отношению к саморегулированию так же, как и по отношению к другим институтам.
Мы рассмотрим четыре схемы возникновения организаций саморегулирования. Сразу подчеркнем, что, по какой бы причине не возникла такая организация, она может быть как вполне успешной и эффективной, так и «мертвой», — все зависит от реального наполнения ее деятельности после создания.
Итак, организации саморегулирования могут возникать:
по инициативе бизнеса для получения конкурентных преимуществ и/ или защиты добросовестных предпринимателей;
«по традиции», под воздействием практики участия в подобных организациях в других странах;
«по закону», если отраслевым законодательством предусмотрено создание подобных организаций и предоставление им определенных прав;
под воздействием «третьих сил» (организаций потребителей и др.)
Организации саморегулирования возникают по собственной инициативе группы компаний в тех случаях, когда возможно получение конкурентных преимуществ за счет использования коллективного торгового знака организации саморегулирования, привлекательность которого для потребителя заключается в гарантиях соблюдения определенных стандартов ведения бизнеса. Другим фактором, стимулирующим бизнес к созданию организаций саморегулирования, является необходимость «чистки рынка» от недобросовестных компаний и защиты интересов бизнеса от возможного ужесточения государственного регулирования.
Схему возникновения организации саморегулирования в этом случае можно представить следующим образом (схема 8.1.,).
В главе 2 мы рассматривали условия, при которых поддержание коллективного товарного знака организации саморегулирования является привлекательным для фирм-участников. Создание организации саморегулирования по такой схеме целесообразно при соблюдении этих условий. Главным лимитирующим фактором для возникновения организации по такой схеме является договороспособность сторон, в том числе их способность решить между собой «проблему безбилетника»22 (распределить между собой издержки по поддержанию коллективного знака).
В России по такой схеме была создана, например, Российская гильдия риэлторов.
Широко распространена в России схема возникновения организаций саморегулирования «по традиции». В этом случае организации саморегулирования создаются компаниями, являющимися членами организаций саморегулирования в других странах. Зачастую подобные организации не имеют ни четкой программы действий, ни понимания своей роли и функций, особенно если их созданием поручено заниматься персоналу, близко не знакомому с практикой саморегулирования в других странах. Еще одна проблема состоит в том, что в такие организации легко вступают представительства иностранных фирм, но не всегда охотно национальные компании. Это может быть связано и с тем, что национальные и иностранные компании принадлежат к разным «клубам», так и с тем, что уставные документы, стандарты членства, программа действий не адаптированы к национальным условиям. С другой стороны, в этом случае значительно проще решается вопрос с первоначальными инвестициями и ядром организаций-учредителей. Шансы на успех повышаются, если за создание подобной организации в новой стране берутся люди, менеджеры компаний, имеющие опыт работы с организациями саморегулирования в других странах, четко понимающие роль и задачи новой организации.
Однако создание «по традиции» отнюдь не означает, что организации обязательно будут неэффективны. Это зависит от эффективности модели «материнской» организации, от усилий компаний-учредителей, а также от способности адаптироваться к новым условиям. Поскольку стереотипы поведения бизнеса и традиции, как и всякие неформальные нормы, являются весьма устойчивыми, организация, созданная «по традиции», может существовать довольно долго, даже если не предоставляет набор благ, обеспечивающих ее эффективное функционирование.
В некоторых случаях такие организации являются независимыми, а в некоторых - дочерними подразделениями международных ассоциаций. В России к организациям, созданным «по традиции», можно уверенно отнести IAPM и Российскую ассоциацию прямых продаж (о деятельности этих организаций см., соответственно, главы 16 и 13).
Довольно распространенным способом возникновения организаций саморегулирования является их возникновение под давлением государства. Эта схема выглядит примерно следующим образом.
Эта схема достаточно часто применяется и за рубежом, и в России. В России таким образом были созданы НАУФОР и ПАРТ АД (на основе ст. 48-50 закона «О рынке ценных бумаг» от 22.04.96), Федеральная Нотариальная палата (ст. 2 - 4, 9, 12, 14, 20, 24 - 32 «Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» от 11.02.93), коллегии адвокатов (членство адвоката в адвокатуре является обязательным), Российское общество оценщиков (ст. 22 закона «Об оценочной деятельности» от 29.07.98, членство в организации саморегулирования не является обязательным) и др.
Безусловно, наличие законодательной базы создает серьезный стимул для создания организации саморегулирования. Кроме того, такая схема является чрезвычайно привлекательной с точки зрения государства. В этом случае фактически регулирование определенного сектора рынка осуществляется за счет самих регулируемых. Государству же остается только надзирать собственно за организацией саморегулирования, например, путем выдачи лицензии и контроля за исполнением условия лицензионного соглашения.
Организации саморегулирования могут возникать и под воздействием «третьих сил» (не государства и не бизнеса). Мы не будем рассматривать здесь мотивацию этих сил — она может быть различна. Схема выглядит следующим образом.
Главным вопросом в данном случае является качество модели и подбор первоначальных участников процесса (компаний и персонала). При этом требуется большая разъяснительная работа среди компаний, объясняющая и общую идеологию саморегулирования, и важность этого процесса для общества, и реальные интересы компаний от участия в процессе. Это предполагает и соответствующую кампанию в СМИ, и подготовку информационных материалов, адаптированных к пониманию менеджеров компаний, и переговоры с конкретными компаниями. Если на этой стадии работа была сделана качественно, то такая организация вполне может жить и развиваться. Еще один вопрос — насколько созданная организация будет независима от своих «крестных отцов». Создание полностью «карманных» и несамостоятельных организаций не способствует ни созданию избирательных стимулов для организаций-участников, ни собственно становлению саморегулирования бизнеса в том смысле, который мы вкладываем в это понятие.
Именно таким образом были созданы все существующие в настоящее время региональные, включая московское, БББ в России. Детальная схема создания и деятельности подобных организаций, типовые уставные документы и т.п. были разработаны экспертами Международной конфедерации обществ потребителей (КонфОП), практическую работу по созданию подобных организаций осуществляли специалисты КонфОП и региональных организаций потребителей.
В случае, если для создания организации саморегулирования имеются соответствующие предпосылки (заинтересованность бизнеса, законодательная база и т.п.) встает вопрос о выборе конкретной организационно-правовой формы такой организации. Как уже говорилось, организации саморегулирования создаются в России в форме некоммерческих организаций и, в некоторых случаях, в форме общественного объединения.
Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим вопросы организационно-правовой формы юридических лиц, является Гражданский кодекс Российской Федерации (далее — ГК РФ). Некоммерческие организации в соответствии со ст. 50 ГК могут создаваться как в рамках организационно-правовых форм, предусмотренных самим ГК, так и в формах, предусмотренных другими законами. На этом основании Федеральным законом от 12.01.96 № 7-ФЗ № «О некоммерческих организациях» был расширен перечень форм некоммерческих организаций.
Гражданским кодексом РФ устанавливаются следующие возможные для некоммерческих организаций формы:
потребительский кооператив (ст. 116 ГК РФ) — представляет собой добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных и иных потребностей участников, осуществляемое путем объединения его членами паевых взносов;
общественные и религиозные организации (ст. 117 ГКРФ) — это добровольные объединения граждан, в установленном законом порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных материальных потребностей;
фонды (ст. 118 ГК) — это некоммерческие организации, учрежденные гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующие социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели;
учреждения (ст. 120 ГК) — организации, созданные собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемые им полностью или частично;
объединения юридических лиц (ассоциации и союзы) (ст. 121 ГК) — ими являются некоммерческие организации, созданные на основе договора между коммерческими организациями в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов.
В дополнение к вышеуказанным Закон от 12.01.96 № 7-ФЗ предусмотрел еще три организационно-правовые формы некоммерческих организаций:
государственная корпорация (ст. 71 закона «О некоммерческих
организациях») — не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций;
некоммерческое партнерство (ст. 8) — это основанная на членстве некоммерческая организация, учрежденная гражданами и(или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении деятельности, в том числе направленной на защиту прав, законных интересов граждан и организаций, разрешение споров и конфликтов, оказание юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ;
• автономная некоммерческая организация (ст. 10) — не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг.
При сопоставлении свойств организационно-правовых форм некоммерческих организаций с целями и задачами организаций саморегулирования нетрудно сделать вывод, что для нормального эффективного функционирования последних подходят только две формы: объединения юридических лиц (ассоциации и союзы) и некоммерческие партнерства. В настоящее время обе этих формы используются в России при создании и деятельности организаций саморегулирования.
Так, в форме ассоциаций создавались практически все организации саморегулирования, объединяющие профессиональных участников фондового рынка (НАУФОР, ПАРТАД, Национальная фондовая ассоциация). В форме некоммерческого партнерства образованы Российская гильдия риэлторов, Институт профессиональных аудиторов и некоторые другие организации саморегулирования.
Кроме того, в соответствии с законом РФ «Об общественных объединениях» организации саморегулирования могут создаваться в форме общественной организации. Однако эта форма приемлема только для физических лиц, поэтому организации саморегулирования в этой форме могут существовать только на узких сегментах рынка, где основная деятельность ведется именно физическими лицами.
И некоммерческие партнерства, и объединения юридических лиц в качестве организационно-правовых форм имеют некоторые недостатки, которые потом могут сказаться на развитии конкретной организации саморегулирования. Эти преимущества и недостатки суммированы в таблице (Таблица 8.1.).
Таблица 8.1.
Преимущества
|
Недостатки
|
Объединения юридических лиц (ассоциации и союзы)
|
• Организационно-правовая форма создавалась специально для координации предпринимательской деятельности, представления и защиты общих интересов юридических лиц - членов ассоциации
|
• Членами могут быть только юридические лица
• Услуги своим членам ассоциации и союзы оказывают бесплатно (п.1 ст. 123 ГК РФ, п.1 ст. 12 закона «О некоммерческих организациях»)
• Необходимость согласования создания объединения юридических лиц с государственным антимонопольным органом
|
Некоммерческое партнерство
|
• Членами могут быть как юридические, так и физические лица
• Порядок и стоимость оказываемых услуг являются внутренним делом самого партнерства
• Нет необходимости предварительного согласования с антимонопольным органом
|
• Право членов при выходе из партнерства получать часть имущества или его денежную стоимость
|
Таким образом, организационно-правовая форма «объединение юридических лиц» не подходит для организаций саморегулирования в тех сферах, где субъектами рынка являются в том числе индивидуальные предприниматели. Кроме того, эта форма не позволяет предоставлять услуги членам ассоциации за дополнительную плату — все услуги должны покрываться из членских взносов. Это может стать проблемой в том случае, если члены организации пользуются услугами этой организации неравномерно, кто-то меньше, а кто-то больше. Теоретически возможно установление зависимости уровня членских взносов от объема потребляемых услуг, но это достаточно сложная и спорная схема. На практике организации саморегулирования пытаются решить эту проблему, ограничивая объем услуг, получаемых каждым членом (например, представительство в суде не более чем по трем делам). Однако такие ограничения снижают привлекательность участия отдельных фирм в организациях саморегулирования.
В соответствии со ст. 17 закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» необходимо получить согласие антимонопольного органа на создание объединения юридических лиц. Ходатайство о создании подобных ассоциаций или союзов может быть отклонено антимонопольным органом, если это ведет к ограничению конкуренции. Для выявления и оценки возможных антиконкурентных последствий создания союзов или ассоциаций антимонопольный орган анализирует учредительные документы, структуру рынка (долю учредителей и т.п.) и другую информацию. Таким образом, если в создании ассоциации или союза участвуют компании, совокупно имеющие существенную долю рынка, то получение согласия антимонопольного органа может быть весьма непростым делом.
Если антимонопольный орган приходит к выводу, что создание объединения может повлечь за собой ограничение конкуренции, то он может в предварительном решении предложить заявителям исключить антиконкурентные положения из учредительных документов или изложить требования, направленные на обеспечение конкуренции, при соблюдении которых ходатайство может быть удовлетворено. Если, по мнению антимонопольного органа, создание объединения может привести к существенному ограничению конкуренции и никакие требования, направленные на ее обеспечение, не способны поддержать уровень конкуренции, антимонопольный орган отказывает в удовлетворении ходатайства. Его решение может быть обжаловано в суде. Государственная регистрация ассоциаций или союзов без согласия антимонопольного органа может быть признана недействительной по решению суда.
В некоммерческом партнерстве законом допускается членство как для организаций, так и для граждан, порядок и стоимость оказываемых услуг является внутренним делом самого некоммерческого партнерства.
Потенциально нежелательной для деятельности организаций саморегулирования является норма, предусматривающая право членов некоммерческого партнерства получать при выходе из некоммерческого партнерства часть его имущества или стоимость этого имущества в пределах стоимости имущества, переданного членами некоммерческого партнерства в его собственность, за исключением членских взносов, в порядке, предусмотренном учредительными документами некоммерческого партнерства (абз. 5 п. 3 ст. 8 закона «О некоммерческих организациях»). Эта норма является диспозитивной, то есть организации саморегулирования, созданные в форме некоммерческого партнерства, могут предусмотреть другие условия выхода членов из своего состава. Но само существование подобной возможности может стать основой для экономической нестабильности и как следствие неэффективности деятельности организаций саморегулирования.
Таким образом, у различных организационно-правовых форм существуют свои преимущества и недостатки, которые надо взвешивать при создании организации саморегулирования. Впрочем, вполне возможно появление в российском законодательстве специальной организационно-правовой формы — «организация саморегулирования».
Что касается выбора структуры управления организацией саморегулирования, то она во многом определяется организационно-правовой формой и требованиями, предъявляемыми законом.
Во многих случаях, если позволяет количество членов организации и объем финансовых ресурсов, целесообразно создание специализированных органов (комитетов, рабочих групп и т.п.), занимающихся отдельными направлениями деятельности организации.
Так, например, в структуре ПАРТАД действуют следующие комитеты:
Комитет регистраторов, который разрабатывает внутренние документы ПАРТАД, регулирующие деятельность регистраторов;
Комитет депозитариев, который разрабатывает внутренние документы ПАРТАД, регулирующие деятельность депозитариев;
Дисциплинарный комитет, который выносит решения о применении различных санкций по фактам нарушения членами ПАРТАД стандартов ассоциации и законодательства.
Комитет по стандартизации и сертификации, который разрабатывает требования к программному обеспечению деятельности членов ПАРТАД, а также принимает решения о выдаче сертификатов на программное обеспечение;
Финансовый комитет, который рассматривает вопросы финансовой деятельности членов ПАРТАД, в том числе в сфере налогообложения.
В структуре Российской гильдии риэлтеров действуют следующие профессиональные комитеты - постоянно действующие консультативные органы по вопросам профессиональной деятельности членов РГР:
по кадровому и стратегическому планированию;
по девелопменту и инвестициям в недвижимость;
по оценке недвижимости;
по брокерской и агентской деятельности;
по страхованию недвижимости;
по управлению недвижимостью;
по профессиональным стандартам и сертификации услуг;
по законодательству и взаимоотношениям с органами управления;
по исследованиям рынка и консалтингу;
по связям с общественностью;
по информационным технологиям;
по работе с государственными жилищными программами;
по региональной политике и взаимоотношениям с региональными ассоциациями;
по этике и членству;
по обучению и профессиональному образованию;
по международным связям и ФИАБСИ.
Создание специальных комитетов позволяет более тщательно разрабатывать отдельные вопросы, связанные с деятельностью организации, в том числе привлекать внешних экспертов к разработке отдельных программ и направлений деятельности. Но подчеркнем еще раз: количество и направления работы специализированных органов тесно связаны с количеством членов и финансовыми возможностями организации.
Еще одной важной проблемой саморегулирования является проблема внешнего контроля за деятельностью организации саморегулирования. С одной стороны, управление организацией должно обеспечивать интересы фирм-членов. С другой стороны, чтобы организация саморегулирования выполняла те функции, которые собственно и делают ее таковой, необходим контроль за производством общественных благ. Одним из способов решения этой проблемы является введение определенных элементов сорегулирования.
В организационном плане усиление элементов сорегулирования может решаться по разному. Наименее жесткой формой является внешнее воздействие: участие организаций, представляющих интересы других групп (потребителей, наемных работников, государства, инфраструктурных организаций и т.п.) в формировании стандартов деятельности организаций саморегулирования. В Великобритании, например, широко распространена практика, когда кодексы, принимаемые организациями саморегулирования, предварительно обсуждаются (формально или неформально) с представителями потребительских организаций и государства23. При этом независимые организации по собственной инициативе могут проводить мониторинг соблюдения этих стандартов фирмами — членами организаций саморегулирования и в случае выявления нарушений передавать результаты собственных исследований в орган, контролирующий деятельность членов или работу с жалобами потребителей.
Более жесткой формой является участие аутсайдеров в непосредственной деятельности организаций саморегулирования. Во многих организациях саморегулирования существует практика, когда представители аутсайдеров участвуют в администрировании кодекса и в работе органа по внесудебному урегулированию споров. Такая схема принята, например, в ассоциациях прямых продаж (в том числе в российской), российских БББ, британских отраслевых омбудсманах и т.п. Введение подобных элементов сорегулирования может повысить доверие к организации со стороны потребителей. Это особенно важно для систем урегулирования споров и работы с жалобами, поскольку во многих случаях потребители резонно сомневаются, что их проблема может быть справедливо и объективно решена организацией, представляющей исключительно интересы бизнеса. При этом вполне возможно разделение функций собственно разработки стандартов деятельности, предоставления клубных благ членам организации саморегулирования, отстаивания коллективных интересов бизнеса и функции мониторинга соблюдения стандартов и разрешения споров между различными организациями. Эта схема действует в британских профессиональных ассоциациях, есть сторонники такой схемы и в России.
Еще более жесткой формой является участие представителей других групп интересов в управлении организацией. Представители государства, потребительских организаций, другие аутсайдеры могут либо входить в наблюдательный совет организации саморегулирования, либо даже в совет директоров (такая схема применяется, например, в НАУФОР, российских БББ). В этом случае аутсайдеры получают реальную возможность воздействовать на политику организации саморегулирования. При значительной рыночной доле, а тем более при обязательности членства такая схема представляется вполне целесообразной.
|
