ГЛАВА 1. КАНАДСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
1.1. Теоретические подходы к определению и сущности федерализма
Становление федерализма и первые попытки его теоретической интерпретации начались еще в древности. Многочисленные федеративные образования Древней Греции не могли не повлиять на развитие античной политической мысли, став предметом изучения таких древнегреческих историков и философов, как Платон, Аристотель, Полибий48. Основоположником теории федерализма принято считать немецкого юриста и теоретика права Иоаганна Альтузия (1557-1638), рассматривавшего федеративную систему как союз сообществ, связанных между собой последовательно и согласно их уровню. Общественно-политическое объединение, построенное таким образом, он называл консоциацией (consociatio). В отличие от господствующей в средневековое время теории о божественном происхождении власти, концепция Альтузия содержала в себе идею о передаче власти снизу вверх – от маленьких сообществ (деревень и городов) к крупным (королевствам и империям)49.
Дальнейшее развитие теории федерализма связано с формированием идей о рациональном государственном устройстве, появление которых ознаменовало собой начало эпохи Просвещения. Теоретические воззрения Томаса Гоббса (теория суверенитета), Джона Локка и Шарля-Луи Монтескье (теория разделения властей), Жан-Жака Руссо (теория общественного договора) составили основу для формирования теории федерализма.
Идеи эпохи Просвещения были восприняты и расширены в XVIII веке одними из отцов-основателей Соединенных Штатов Америки – Александром Гамильтоном, Джеймсом Мэдисоном и Джоном Джеем. Их совместная работа «Записки Федералиста» выступила теоретическим обоснованием новой концепции федерализма, введенной в 1787 году американской конституцией50. Отличительной чертой «Записок Федералиста» стал акцент на новаторство изложенных в них идей: «Они [американцы] совершили революцию, не имеющую равной в анналах человеческого общества. Они заложили основу власти, не имеющую образца ни в одной точке земного шара. Они образовали великую конфедерацию, задача усовершенствовать и увековечить которую ляжет на плечи их сыновей и внуков»51. Новшество американской модели федерализма выразилось, прежде всего, в институционализации федеративных отношений, их подлинном выражении на государственно-политическом уровне. Немецко-американский теоретик-политолог Карл Фридрих (1901-1984) выявил принципиальную характеристику новой теории. По его утверждению, концепция авторов «Записок Федералиста» впервые признала федерализм не как фиксированную и статичную систему, а как процесс, объясняя это тем, что государство и штаты получили возможность на равных участвовать в изменении политической системы благодаря включению в конституцию процедуры внесения поправок52.
Появление новой концепции и ее практическое выражение в американской политической системе обозначили переход от отвлеченно-философских воззрений на федеративную форму административно-территориальной организации государства к конституционно-правовому измерению специфических качеств федерализма. Последующие исследования в этом направлении касались вопросов неделимости суверенитета в федерациях, отразившихся в работах американского политолога и политика Джона Кэлхуна (1782-1850), швейцарского политика и правоведа Эжена Бореля (1835-1892), французского юриста Леона Дюги (1859-1928), итальянского политика Витторио Орландо (1860-1952). Как сторонники неделимости суверенитета они утверждали, что суверенитет в федерации может принадлежать либо государству в целом (Борель, Дюги, Орландо), либо исключительно его субъектам (Кэлхун)53. Следует отметить, что в своих теоретических суждениях Джон Кэлхун также затрагивал важнейший аспект федерализма – вопрос о юридической природе членов федеративного государства и их праве на сецессию. Взгляды американского теоретика по этой проблеме имеют принципиальное значение для данного исследования и подробнее будут рассмотрены в параграфе «Проблема единства в федеративных государствах».
В понимании сущности федеративных отношений существенную роль играет раскрытие вопроса о соотношении федерализма и политической демократии. В академических кругах долгое время не наблюдалось сходства в оценках влияния федеративной модели государственного устройства на развитие демократических принципов54. Крупнейший британский юрист и специалист в области конституционного права Альберт Дайси (1835-1922) утверждал, что ввиду накладываемых федерализмом ограничений на деятельность центрального правительства существенно снижается его способность проводить политику, обеспечивающую демократическое развитие. Более того, он усматривал в федерализме условие, порождающее консерватизм55. Противоположной точки зрения придерживалась другая часть исследователей, придававших большое значение установлению федеративной модели в обеспечении развития демократических основ в государстве. Так, например, английский историк и правовед, член Палаты лордов Джон Эктон (1834-1902), рассматривая зарождение и развитие понятия «свободы», трактовал связь демократии и федерализма следующим образом: «Распределение власти между различными частями государства является наиболее эффективным средством сдерживания монархии… Порождая несколько центров управления, он [федерализм] способствует распространению политических представлений и поддержанию здоровых, независимых мнений. Он защищает меньшинства и обеспечивает самоуправление»56. На современном этапе развития политической мысли взаимосвязь федеративного территориально-государственного устройства и демократических институтов является одним из главных аспектов в изучении федерализма. Это прослеживается, например, в определениях федерализма, данных некоторыми учеными. Иво Духачек, профессор политических наук Университета города Нью-Йорк рассматривает федерализм как «плюралистическую демократию, в которой две системы органов власти, независимые друг от друга, законодательствуют и управляют в пределах собственной юрисдикции»57. Демократия в федерациях, по его мнению, имеет соревновательный характер и функционирует как между, так и внутри обоих уровней власти. Свои взгляды на связь федеративного устройства и демократии Духачек выразил метафоричным высказыванием: «Федерализм – это близнец демократии, выраженный территориально»58.
В XX веке исследования в области федерализма начали представлять отдельное направление конституционно-правового анализа, расширилось и углубилось изучение признаков и причин появления федеративной модели как способа территориально-государственного устройства, большое значение стало придаваться прогнозированию развития федерализма в мире. На сегодняшний день в общем виде сформулированы основные признаки федеративной системы. В работе Джорджа Андерсона, одного из ведущих экспертов в области федерализма, президента Форума Федераций – международной независимой организации, призванной содействовать межправительственному сотрудничеству по вопросам современного федерализма, выделены следующие характеристики федерализма: наличие в государственной системе как минимум двух уровней органов власти – общенационального и регионального; писаная конституция; закрепленное конституцией разграничение полномочий между центральными органами власти и органами власти субъектов; наличие особых структур обеспечения представительства субъектов федерации в учреждениях центральных органов власти; разрешение конституционных споров между органами власти различных уровней с помощью арбитра или на основе определенной процедуры59. Эти признаки во многом отражают выработанные ранее представления о типичных чертах федерализма. Так, Альберт Дайси еще в конце XIX века к существенным характеристикам федерации относил верховенство конституции, которая должна быть составлена в письменной форме и таким образом, чтобы никакой государственный орган не имел исключительных полномочий по ее изменению; распределение полномочий между центром и субъектами, накладывающее ограничения на деятельность органов власти в сферах, находящихся в компетенции органов власти другого уровня; наличие у судебной ветви власти полномочия по толкованию конституции60. Интерес также представляет его анализ условий возникновения федеративного государства. Дайси пишет о двух таких условиях – существовании некой организации политических образований, связанных географически и исторически, и наличии среди их населения желания объединиться, отмечая при этом, что эти образования «должны желать именно объединения, но не единства»61. Здесь прослеживается стремление Дайси выделить главный принцип федерализма, заключающийся в существовании двух уровней власти: «Федерализм – это политическая уловка, призванная согласовать принцип национального единства и власти с принципом сохранения так называемых «states’ rights» [речь идет о политической автономии штатов в Соединенных Штатах Америки]»62.
Мы видим, что все описанные выше признаки федерализма сводятся, в основном, к наличию в государстве определенных институтов, характерных для федераций. В этой связи особе внимание заслуживает мнение одного из крупнейших теоретиков федерализма, профессора Техасского университета в Остине (Техас, США) Уильяма Ливингстона, который утверждал, что «признаком федеративной конституционной структуры государства выступает не устройство институтов, а способ, которым эти институты применяются»63. Он объяснял это тем, что с течением времени цели общества меняются и находят отражение в новых моделях использования старых институтов, которые часто сохраняют свою прежнюю форму и структуру. Общество может располагать набором институтов, унитарных по своим внешним признакам, но оперировать ими так, словно они являются федеративными по своей сути. Таким образом, институты сами по себе, в отрыве от их реального функционирования, не являются показателями федеративной природы государства. Более того, Ливингстон подчеркивал необходимость анализа федерализма в его социальном контексте. Социальное измерение федерализма, по его мнению, находит выражение в том, что его сущность лежит не в наличии институциональных и конституционных механизмов, а в самом обществе. Федеративная модель государственного устройства – это инструмент, с помощью которого общество выражает и защищает те свои качества, которые делают его федеративным. К этим качествам, прежде всего, относится многообразие в экономическом, религиозном, расовом, языковом или культурном смысле, отдаленность территорий проживания отдельных групп, различный исторический опыт, предшествовавшее существование в качестве отдельных колоний, несходство политических и социальных институтов64.
Долгое время федерализм подвергался анализу с точки зрения его структурных особенностей при игнорировании его динамических свойств. Тем не менее, федерализм может рассматриваться не просто как определенная система, но и как процесс. Карл Фридрих, обративший внимание на то, что во взглядах авторов «Записок федералиста» федерализм впервые обозначился как процесс, писал об этом следующее: «Федерализм нельзя рассматривать как статическую модель, представляющую собой определенное, точно установленное распределение полномочий между различными уровнями власти. Напротив, федерализм – это процесс федерализации политического общества, то есть процесс, при котором несколько отдельных политических организаций, будь то государств или любых других видов ассоциации, вступают в общий механизм для выработки совместных решений по совместным проблемам»65. Похожими воззрениями характеризовались работы крупнейшего теоретика федерализма Даниэля Элазара, который утверждал: «Федерализм должен сочетать оба понятия [систему и процесс]. Именно их соединение создает федеративную систему. Если структура существует без соответствующего федеративного процесса, ее влияние будет второстепенным»66. К элементам федеративного процесса он относил, прежде всего, партнерство среди участников федеративного договора, проявляющееся в их сотрудничестве по определенным проблемам.
В процессе своего становления и развития теория федерализма представляла различные интерпретации федеративной модели территориально-государственного устройства. На современном этапе исследований федерализм изображается как многогранное, сложное явление общественно-политической жизни, со свойственными ему чертами и признаками, появляются представления о федерализме как о социокультурном феномене, возникают идеи о позитивной роли федерализма в решении проблем государственного развития. «Великая сила федерализма (включая идею, структуру и процессы, вытекающие из него) лежит в его способности к адаптации»67, – отмечал Даниэль Элазар. Из этой способности вытекает несколько противоречивых свойств, характерных для федерализма: федерализм направлен на достижение и сохранение как единства, так и разнообразия; он включает как структуру, так и процесс управления; федерализм – это и политический, и социально-культурный феномен; федерализм – это и цель, и средство68. Именно такой взгляд на федерализм и федеративную природу государства крайне важен в настоящем исследовании, так как содержит в себе наиболее полное и развернутое понимание сущности федерализма, необходимое для рассмотрения тех механизмов, которые предоставляет федерализм для эффективного разрешения проблем государственного развития.
|
