1.2. Проблема сохранения единства в федеративных государствах
Несмотря на то, что в практике государственного строительства федерализм утвердился в качестве способа территориальной организации государства, который наилучшим образом обеспечивает демократическое правление, сам по себе он не гарантирует защиты от конфликтов и социальных потрясений. Одной из важнейших проблем в государствах, отличающихся национальным, религиозным, языковым многообразием, выступает проблема единства. В случае, когда у определенных групп населения формируется чувство собственной идентичности, несовместимое с общенациональной, существует опасность раскола общества, способного спровоцировать серьезные конфликты, в том числе связанные с сепаратизмом. В федеративном государстве подобные проблемы приобретают особенно острое звучание в связи с тем, что сепаратистские настроения находят здесь политическое выражение в виде стремления субъектов к независимости.
На основе теоретических представлений о природе и сущности федерализма формировались подходы исследователей в вопросе обеспечения целостности федеративных государств. Наиболее радикальными взглядами отличался, например, упомянутый выше Джон Кэлхун. Опираясь на концепцию суверенитета субъектов федеративного государства, он сделал вывод о наличии у них естественного и неотъемлемого права на сецессию, равно как и права на вступление в федеративный союз: «Тот факт, что штат, являющийся стороной конституционного соглашения, имеет право на отделение – действуя в том же качестве, в котором он ратифицировал конституцию, ни при каких основаниях не может быть опровергнут»69. Неудивительно, что его идеи во многом были взяты на вооружение южными штатами во время Гражданской войны в США в качестве обоснования сецессии и образования Конфедерации.
В силу своих структурных особенностей, заключающихся в наличии нескольких субъектов, обладающих властью на своей территории, федеративные системы легко подвержены влиянию центробежных сил. Карл Фридрих оценивал возможность сецессии субъектов федерации следующим образом: «Очевидно, что чем более свободны связи в федеративном государстве, тем более готово оно принимать новых членов или позволять старым отделиться… С точки зрения процесса федерализации, возможность отделиться, независимо от наличия формального права, конечно, существует. Эта возможность будет уменьшаться и, как правило, исчезнет, если общие ценности, интересы и убеждения в федеративном государстве будут распространены так широко, что станет невозможным ни принятие новых членов, ни отделение старых»70.
В современном международном праве вопрос сецессии субъектов федерации рассматривается в контексте права народов на самоопределение. В правовом применении этот принцип относился в большей степени к процессам деколонизации в европейских империях, нежели к возможности отделения определенной части существующих независимых государств, что согласуется с другим важнейшим принципом международного права – принципом территориальной целостности государств71. В условиях изменения политической картины мира и появлении новых факторов, влияющих на международную жизнь, встает вопрос о современной интерпретации права народов на самоопределение и его корреляции с принципом территориальной целостности государств. В этом отношении среди специалистов в области международного права нет четко обозначенной позиции, и дискуссии в этом вопросе сводятся, в основном, к определению юридической природы этого принципа и возможности его использования в качестве основания для сецессии. Несмотря на существование универсально признанной формулы, согласно которой право на самоопределение является неотъемлемым, абсолютным правом народов, применение его в международно-правовой практике ограничено определенными условиями. По словам швейцарского историка Йёрга Фиша, «право [на самоопределение] является наградой для предъявляющей стороны и наказанием для ответственной; первой компенсируется ее угнетение, в то время как последней воздается за плохое обращение с теми, кто находился под ее властью, в форме потери части территории»72. В такой формулировке мы видим указание на угнетенное положение народа, дающего ему возможность воспользоваться правом на самоопределение. В качестве иных факторов, обосновывающих право на самоопределение, другие исследователи обозначают колониальный гнет, насильственное присоединение, ограничения демократического правления73, а в качестве условий, позволяющих народам применить его, – демократический путь достижения самоопределения и соблюдение прав и свобод человека74.
В юридической трактовке право народов на самоопределение не сводится исключительно к праву на отделение и создание независимого государства. Существуют другие способы самоопределения, в том числе и политические, которые обеспечивают народам защиту их политических, социально-экономических и культурных интересов. Использование альтернативных инструментов для преодоления этно-национальных противоречий позволяет избежать эскалации конфликта, которой часто характеризуются сепаратистские проблемы, и мирным путем добиться сохранения государственного единства. Рассмотрим подробнее взгляды отдельных исследователей на вопрос о способах сохранения единства в федеративных государствах.
Некоторыми специалистами в области изучения этнополитических процессов в качестве одного из методов регулирования сепаратистских конфликтов выделяется сам способ территориально-государственного устройства75. Авторы выделяют следующие возможные варианты решения проблем сепаратизма: автономизация, т.е. предоставление конфликтным регионам широкой самостоятельности; федерализация, предусматривающая изменение государственного устройства по принципу федеративной модели; либо сецессия, согласно которой происходит разделение государства и обособление региона в самостоятельное государственное образование. Остановимся подробнее на таком методе устранения сепаратистских тенденций, как федерализация. Многими исследователями в качестве примера государства, успешно реализующего этот способ на практике, приводится Канада, чья федеративная система, обладая гибкостью и подвижностью, позволяет сглаживать межнациональные противоречия в стране. Здесь следует отметить, что, на наш взгляд, выбор той или иной политической системы (или, как в данном случае, формы административно-территориального устройства) не может выступать в качестве одного из самостоятельных методов сглаживания сепаратистских конфликтов. Рассмотрение эволюции канадского федерализма, безусловно, служит свидетельством эффективности такой формы государственного устройства с точки зрения гармонизации отношений между различными этническими группами в стране. Однако явление квебекского сепаратизма как крайнего проявления франко-канадского национализма возникло гораздо позже установления федеративной формы государственного устройства в Канаде и развивалось в рамках уже существующей политической системы. Учитывая этот факт, справедливо было бы говорить о федерализме не как об отдельном способе решения сепаратистских конфликтов, а скорее как о некоей платформе, предоставляющей различные механизмы для установления прочных и стабильных межнациональных отношений в государстве. Кроме того, в ряде случае сама модель построения федерации по этно-территориальному принципу может нести в себе факторы, способствующие разрастанию этнополитических конфликтов. С этой точки зрения справедливо мнение российского политолога В.А. Ачкасова: «”Сплав” этнического начала с территориальным чаще всего ведет не к социальной гармонии, а к постоянному воспроизводству кризисов в отношениях между «этническими» субъектами и федеральным центром, а также между представителями «титульного этноса» и «национальными меньшинствами»76.
Другие способы сохранения единства, характерные именно для федеративных государств, нашли отражение в работах зарубежных исследователей. Джордж Андерсон, например, утверждает, что в общем виде существует два способа устранения угрозы сепаратизма в федерации – подавление разнообразия и принятие разнообразия. Первый способ автор характеризует как попытку некоторых правительств, особенно недемократических, ассимилировать различные группы населения в доминирующую группу либо подавить их политические свободы. Такому подходу к решению проблемы сохранения единства Андерсон дает негативную оценку, указывая на возможные последствия подавления разнообразия внутри государства: «Несмотря на то, что исторически некоторые методы ассимиляции привели к успешной интеграции меньшинства в население, составляющее большинство (например, в принятии языка большинства), такие методы могут повлечь сильное недовольство и чувство отчуждения»77. Принятие же разнообразия, представляющее собой «поощрение государством позитивной политической принадлежности ему, которую граждане воспринимают как совпадающую с их иными значимыми идентичностями в атмосфере терпимости и примирения»78, рассматривается в качестве более эффективного способа укрепления единства в федеративном государстве. Описывая возможные направления деятельности центральных органов власти в рамках политики принятия многообразия, автор вводит два ключевых понятия – «пристраивание» («building out») и «встраивание» («building in»). «Пристраивание» подразумевает «создание или наделение полномочиями регионально определенных субъектов федерации в ответ на требования территориально сконцентрированного населения»79. Реализация этого подхода на практике, однако, сопряжена с рядом проблем, связанных с неравномерным географическим распределением групп населения с ярко выраженным ощущением собственной идентичности, некоторыми ограничениями в создании новых субъектов в устоявшейся федерации, а также трудностями поддержания асимметричных соглашений в случае предоставления автономии одному из субъектов федерации. «Встраивание» предполагает принятие мер по признанию и повышению роли различных групп населения в институтах центрального правительства, а также по обеспечению защиты меньшинств. В рамках «встраивания» федеральный центр может проводить общегосударственные программы, оцениваемые всеми как взаимовыгодные, объединительные проекты, обеспечивать надлежащее представительство основных групп населения в органах государственной власти, предоставлять меньшинствам гарантии их религиозных, языковых, культурных и прочих прав и свобод.
Схожими представлениями характеризуются работы Уильяма Ливингстона. По его мнению, исходя из многообразия, приобретающего различные формы, формируются и различные инструменты по его выражению и защите в рамках федеративного государства. Соотношение между многообразием и средствами его выражения, в свою очередь, может отличаться в зависимости от конкретного общества. Понятие «инструментарий», по мнению Ливингстона, описывает все используемые в федеративном государстве способы выражения многообразия его общества и включает в себя не только конституционные положения, но и формы их реализации, а также обычаи, установки, концепции и теории80. К наиболее распространенным и важным типам инструментов он относил: писаную конституцию, ясно выраженную в ней формулу распределения полномочий между центром и субъектами, механизм толкования положений о распределении полномочий (чаще всего – судебные органы), представительство в законодательных органах власти, двойное гражданство (в общем виде – выражение гражданами лояльности правительствам обоих уровней, при этом институт двойного гражданства не является обязательным), такую организацию исполнительных органов власти, которая позволяет адекватно отражать федеративную модель государства81.
Следует отметить, что сохранение единства в федеративных государствах не должно основываться исключительно на создании определенных механизмов по урегулированию межнациональных противоречий. В этом отношении интересна позиция Джорджа Андерсона, который связывал разрешение конфликтных ситуаций, вызванных сепаратизмом, с распространением определенной политической культуры: «В федерациях с глубоким региональным расколом по этническому, языковому или религиозному признаку стабильности можно добиться только в том случае, если культура выходит за пределы простой терпимости к разнообразию и активно пропагандирует разнообразие как часть того, что определяет страну и придает ей ценность. Институциональные меры могут помочь обществам справиться с конфликтами, но одних лишь институтов недостаточно: в обществе должна существовать более широкая готовность к духу разнообразия»82.
В заключение необходимо подчеркнуть, что сама природа федерализма состоит в стремлении сгладить несхожесть различных групп населения, что федеративная система сама по себе несет в себе дух единства государства. Даниэль Элазар писал: «При обсуждении федерализма ошибочно представлять единство и разнообразие как оппозиции. Единство должно контрастироваться с неединством, а разнообразие с однородностью с акцентом на политические измерения и подтексты каждого»83. Элазар выявляет важнейшее свойство федеративного единства, сравнивая его с консолидированным единством, характерным для унитарных государств. В то время как консолидированное единство пытается ограничить политические эффекты различий, проявляющихся через этнические, религиозные, социальные факторы, федеративное единство, наоборот, чувствует себя комфортно при их политическом выражении, и, более того, оно изначально создано в целях их размещения как легитимного элемента государственного образования84.
|
