![описание: golos_logo_white-blue-[преобразованный].png](57471_html_4101a49e.png)
Движение в защиту прав избирателей «Голос»
24 февраля 2016 г.
Аналитический доклад
Финансовая прозрачность на выборах 2015 года
Оглавление
Введение …………………………………………………………………………………….. 1
Выводы и рекомендации ……………………………………………...….………………… 2
1. Доступность информации о финансировании политических партий и
избирательных кампаний …………………………………………………….…………….. 3
2. Скрытое иностранное финансирование избирательных кампаний кандидатов и партий на выборах в 2015 году ………………………………………….……………...… 11
3. Скрытое финансирование избирательных кампаний за счет бюджетных средств на выборах в 2015 году ………………………………………………………………………. 14
|
Методология исследования финансовой прозрачности избирательных кампаний 2015 г. была достаточно подробно описана в предыдущем докладе «Финансирование избирательных кампаний по выборам глав субъектов Российской Федерации»1 и не претерпела изменений. Данный доклад отличается лишь расширением предмета исследования и включает в себя анализ финансовой стороны выборов в законодательные собрания регионов и частично в местные советы, прежде всего, в представительные органы административных центров. Нашей задачей было выяснить насколько широко распространена практика теневого финансирования избирательных кампаний за счет средств бюджета, а также за счет иностранных источников, которую нам удалось выявить на примере выборов глав регионов в августе 2015 г.
Следует отметить, что в ходе данного исследования удалось проанализировать лишь незначительную часть реальных расходов кандидатов и партий на указанных выборах. Во-первых, значительная часть средств поступает в избирательные фонды кандидатов от физических лиц. Каких-либо сведений об этих гражданах опубликованные данные не содержат, поэтому установить их невозможно. При этом в прошлом докладе мы показали, что многие пожертвования от физических лиц фактически лишь маскируют реальных собственников этих средств.
Во-вторых, основным источником средств, поступающих на избирательные кампании, являются сами политические партии. Окончательные сведения об источниках финансирования партий в 2015 году, к сожалению, будут доступны не ранее апреля 2016 года по предоставлению всех итоговых финансовых отчетов партий, тогда же станут известны многие реальные собственники тех средств, за счет которых осуществлялась деятельность партийных избирательных штабов.
В-третьих, часть средств в избирательные фонды перечислялась общественными организациями, в том числе фондами, учрежденными политическими партиями. Например, на выборах в Законодательное Собрание Новосибирской области в фонды «Единой России» и ее отдельных кандидатов 3 354 000 рублей пожертвовал некий «Фонд поддержки и развития молодого поколения». Среди учредителей данного фонда в свою очередь, значится «Фонд поддержки политической партии «Единая Россия». В Амурской области 1 млн. рублей кандидату в губернаторы Роману Кобызову (КПРФ) пожертвовал «Амурский подготовительный комитет Всемирных фестивалей молодежи и студентов». В Калужской области 1,4 млн. рублей в фонд кандидата в губернаторы от «Единой России» Анатолия Артамонова поступило от регионального общественного фонда регионального развития, также учрежденного Фондом поддержки «Единой России». Во всех этих случаях конечных собственников средств, поступивших через указанные фонды, на основе общедоступных данных установить невозможно.
В-четвертых, исследование касается исключительно официальных избирательных фондов, однако значительная доля реальных расходов кандидатов и партий находится в «тени» и не поддается изучению. Так, предельный размер избирательного фонда кандидата-одномандатника на предстоящих в этом году выборах в Государственную Думу на данный момент составляет 15 млн. рублей. При этом в политтехнологической среде уже сегодня говорится, что реальный размер фонда кандидата, претендующего на победу в округе, должен начинаться с 60 – 70 млн. рублей при наличии хорошей узнаваемости и удовлетворительных стартовых рейтингов и может доходить до 150 млн. рублей для «новичков». Участие в процедурах предварительного голосования, предусмотренного некоторыми партиями, автоматически увеличивает эту сумму на 20%. Если эта ситуация не изменится в ближайшее время, то в этом году в России появится целая теневая отрасль экономики с оборотом в несколько миллиардов рублей. Кроме того, в условиях, когда день голосования установлен на середину сентября, предвыборная агитация многих кандидатов и партий перейдет в свою активную фазу уже весной, до официального назначения выборов, когда финансовые операции не регламентируются избирательным законодательством.
Тем не менее, несмотря на эти ограничения, доступная на сегодняшний день информация позволяет сделать весьма определенные выводы.
Выводы и рекомендации
На данный момент, очевидно, что нормы российского законодательства в части, касающейся финансирования избирательных кампаний, не соблюдаются организаторами и участниками выборов в полном объеме. Во многом это объясняется неспособностью или нежеланием системы избирательных комиссий досконально проверять данные о жертвователях в избирательные фонды кандидатов и партий. Кроме того, выявились очевидные недоработки в самом законодательстве, позволяющие фактически обходить действующие нормы.
Серьезную проблему представляет отсутствие актуальной информации на сайтах избирательных комиссий. Не всегда удается найти итоговые сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов. Отсутствие указания ИНН компаний-жертвователей не всегда позволяет точно идентифицировать юридическое лицо. При этом, стоит особо отметить, что в итоговых финансовых отчетах партий, которые публикует ЦИК, ИНН компаний-жертвователей есть. Данную практику стоит лишь распространить на более низкий уровень.
Наши рекомендации:
- отменить либо значительно (в 4 – 6 раз) повысить предельный размер избирательных фондов кандидатов и партий;
- внести поправки в законодательство, запрещающие финансирование избирательных кампаний юрлицами, конечными собственниками которых являются иностранные лица или органы государственной власти и МСУ. В частности, для этого необходимо ввести нормы, позволяющие определить конечную долю иностранного или государственного капитала в пожертвованиях, поступившим в избирательные фонды кандидатов или избирательных объединений;
- четко регламентировать периодичность и полноту представления сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов и их публикации в СМИ и на сайтах избирательных комиссий (например, не реже чем раз в 2 недели и обязательно – на день, следующий за днем голосования);
- обязать общественные организации, перечисляющие средства в избирательные фонды, а также общественные организации, учредившие их, публично раскрывать информацию об источниках поступления средств на счета организации;
- ввести в перечень обязательных к опубликованию сведений о жертвователях в избирательные фонды ИНН компаний, пожертвовавших более 25 тысяч рублей;
- повысить ответственность избирательных комиссий за своевременную и качественную проверку финансовых сведений поступивших от кандидатов и партий, а также за своевременное опубликование данной информации, в целях недопущения халатного отношения к своим обязанностям.
1. Доступность информации о финансировании политических партий и избирательных кампаний
Прежде всего, стоит обратить внимание на доступность самой информации о финансировании избирательных кампаний для рядовых избирателей и специалистов. Согласно законодательству данная информация должна размещаться в сети Интернет на официальных сайтах организующих выборы избирательных комиссий, что позволяет оценить степень соблюдения соответствующими избиркомами законодательства, регулирующего публичное представление данной информации.
Именно здесь выявились первые проблемы. Представление информации об основных донорах избирательной кампании кандидата или избирательного объединения на федеральном уровне регулируется Федеральным законом №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Согласно статье 58 №67-ФЗ при проведении федеральных выборов публикуются данные о жертвователях-юрлицах, пожертвовавших в избирательный фонд более 25 000 рублей, а также данные о количестве граждан, пожертвовавших более 20 000 рублей с указанием общей суммы таких пожертвований. Эта норма в большинстве случаев без изменений была применена и в региональном законодательстве субъектов федерации: в соответствующих региональных законах, либо в инструкциях избирательных комиссий, организующих выборы. Однако реальная практика применения этой нормы, доведения до общественности информации о наиболее крупных спонсорах избирательных кампаний, отличается от региона к региону.
Так, например, в Камчатском крае в соответствии с Постановлением избиркома № 26/147 от 27 мая 2013 г. сведения о поступлении и расходовании средств передаются в СМИ, но комиссия не обязана публиковать их на своем сайте. Аналогичная ситуация наблюдается в Челябинской области. Зачастую на практике это означает, что данные о жертвователях в избирательные фонды кандидатов и партий публикуются незначительными тиражами и заинтересованным избирателям ознакомиться с источниками их финансирования, представляется весьма затруднительным.
Довольно абсурдной выглядела ситуация с публикацией финансовых данных на выборах в Воронежскую городскую Думу, где минимальный размер пожертвования, информация о котором подлежит обязательному обнародованию, установлен для избирательных фондов партий в 2 млн. 35 тысяч рублей, для кандидатов – в 85 тысяч рублей. Таким образом, эта планка в отношении партийных списков оказалась выше федерального значения в 81,4 раза, а в отношении кандидатов-одномандатников – в 4,25 раза.
Кроме того, во многих регионах не соблюдаются отдельные положения законодательства: например, в Магаданской области представлены сведения о поступлении и расходовании средств только в отношении кандидатов-одномандатников; в Ростовской области наоборот – представлены данные только по избирательным объединениям; в Краснодарском крае в размещенной на сайте форме не указаны суммы пожертвований, а в Чувашии и Хабаровском крае – названия компаний. В целом ряде регионов на сайтах соответствующих избирательных комиссий вообще не удалось обнаружить некоторые из предусмотренных законом документов (см. таблицу 1). Если они даже на сайте имеются, то их крайне сложно найти. Сайт городской комиссии Горно-Алтайска вообще обнаружить не удалось.
Ниже (Таблица 1) указаны 37 регионов, в которых на сайтах избирательных комиссий, организовавших соответствующие выборы документы финансовой отчетности кандидатов и партий не представлены в полном объеме. На значительном числе сайтов избирательных комиссий до сих пор не представлены итоговые финансовые отчеты кандидатов, которые комиссии должны были получить не позднее, чем через 30 дней после официального оглашения результатов выборов. Аналогичная ситуация сложилась и со сведениями о поступлении и расходовании средств избирательных фондов. Всего были проанализированы сайты избирательных комиссий из 57 регионов. В случае с выборами местного уровня дополнительно изучались сайты соответствующих комиссий.
Таблица 1. Сведения о финансовых документах кандидатов и партий, отсутствующих на сайтах избирательных комиссий
Регион
|
Избирательные кампании 2015 г.
|
Каких документов не хватает
|
Республика Алтай
|
Выборы депутатов в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов
|
Республика Башкортостан
|
Выборы ЗакСа, выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов
|
Брянская область
|
Выборы ЗакСа, выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов
|
Республика Бурятия
|
Выборы ЗакСа
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Воронежская область
|
Выборы ЗакСа
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Ивановская область
|
Выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Республика Ингушетия
|
Выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов
|
Иркутская область
|
Выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Калужская область
|
Выборы губернатора, выбора ЗакСа, выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Камчатский край
|
Выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Республика Крым
|
Выборы ЗакСа
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Курганская область
|
Выборы ЗакСа
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов
|
Липецкая область
|
Выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов
|
Магаданская область
|
Выборы ЗакСа
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов
|
Московская область
|
Выборы ЗакСа
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Мурманская область
|
Выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Ненецкий автономный округ
|
Выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Нижегородская область
|
Выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов
|
Омская область
|
Выборы губернатора
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Оренбургская область
|
Выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Пензенская область
|
Выборы губернатора
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Псковская область
|
Выборы ЗакСа, выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Рязанская область
|
Выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов
|
Ростовская область
|
Выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Саратовская область
|
Выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Смоленская область
|
Выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Тамбовская область
|
Выборы ЗакСа
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Республика Татарстан
|
Выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Томская область
|
Выборы ЗакСа, выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Республика Тыва
|
Выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов
|
Тюменская область
|
Выборы ЗакСа
|
Нет сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов
|
Выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Удмуртская Республика
|
Выборы ЗакСа, выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Хабаровский край
|
Выборы ЗакСа
|
Нет сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов
|
Челябинская область
|
Выборы ЗакСа
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Чувашская Республика - Чувашия
|
Выборы в админ. центре
|
Нет итоговых финансовых отчетов
|
Ярославская область
|
Выборы в админ. центре
|
Нет сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов
|
В тех случаях, когда данные о поступлении и расходовании средств все же представлены на сайтах избирательных комиссий, очень разнится дата их последней публикации. К сожалению, порядок и сроки публикаций этих данных нигде строго не оговариваются. В качестве примера можно привести формулировку этой нормы из «Инструкции о порядке поступления и расходования денежных средств избирательных фондов, фондов референдума и формах учета и отчетности», утвержденной постановлением избирательной комиссии Архангельской области от 07.12.2006 № 162/1461-3 (с изменениями от 18.06.2009 № 96/702-4, от 19.02.2015 №150/927-5): «Соответствующая комиссия до дня голосования на выборах, референдуме периодически направляет в средства массовой информации для опубликования сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов…». Таким образом, норма сформулирована крайне расплывчато. Аналогично определена периодичность публикации данных и в документах комиссий других регионов. Это позволяет избиркомам публиковать соответствующие сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов очень редко. Например, на выборах в региональный представительный орган Брянской области единственная публикация этих сведений содержит данные по состоянию на 20 июля, когда основные средства в избирательные фонды кандидатов и партий еще не поступили и тем более не были потрачены. Различные подходы к применению указанной нормы можно увидеть в Таблице 2.
|
