Глава III. Современный этап развития отношений между Европейским союзом и Украиной (конец 2013 — середина 2016 гг.)
3.1. Участие Европейского союза в урегулировании политического кризиса на Украине и вооруженного конфликта на юго-востоке страны
Соглашение об ассоциации Украины с Европейским союзом должно было прийти на смену Соглашению о партнерстве и сотрудничестве, заключенному в 1994 г. и закончившему свое действие в 2008 г. Тем не менее, текст документа был согласован лишь в 2011 г., а его подписание несколько раз откладывалось. В марте 2012 г. Соглашение было парафировано, его подписание должно было состояться в ноябре 2013 г. на Вильнюсском саммите «Восточного партнерства». К слову, в Вильнюсе лишь с Украиной Евросоюз планировал полноценно подписать Соглашение об ассоциации и Соглашение о зоне свободной торговли, в то время как, например, с Грузией или Молдовой — только парафировать соответствующие Соглашения. Эта ситуация демонстрирует приоритетное значение Украины для ЕС на саммите в Вильнюсе.
Роль Соглашения об ассоциации состояла и состоит в том, чтобы поставить Украину в положение страны, которая несет перед ЕС в целом такие же экономические и политические обязательства, как и государства-кандидаты в члены ЕС. Дело в том, что оно включает те же требования к Украине, что содержатся в Стратегии расширения Европейского союза, где сформулированы критерии, в соответствии с которыми страна может быть принята в ЕС. Соглашение также предполагает преобразование законодательной базы страны под стандарты, действующие в ЕС.
В целом, аналогичные требования содержали, например, Соглашения о стабилизации и ассоциации Западных Балкан. Данные соглашения, разрабатываемые на индивидуальной основе для каждого государства, предусматривали следующие меры для постепенного включения стран Западных Балкан в европейскую интеграцию: приведение национального законодательства в соответствие с законодательством ЕС, создание зоны свободной торговли с ЕС, взаимодействие с ЕС в ряде областей, а также развитие регионального сотрудничества116.
Текст Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС состоит из преамбулы и семи разделов («Общие принципы», «Политический диалог и реформы, политическая ассоциация, сотрудничество и конвергенция в сфере внешней политики и безопасности», «Юстиция, свобода и безопасность», «Торговля и вопросы, связанные с торговлей», «Экономическое и отраслевое сотрудничество», «Финансовое сотрудничество», «Институциональные, общие и заключительные положения»). В документ также входят 44 приложения, 3 протокола и декларация, которые также являются частью Соглашения. Неотъемлемой составляющей Соглашения об ассоциации является создание зоны свободной торговли Украина-ЕС (ЗСТ), предусматривающая либерализацию торговли как товарами, так и услугами. ЗСТ призвана обеспечить постепенную интеграцию украинской экономики во внутренний рынок ЕС117.
Как отмечают эксперты, «наиболее важные положения заключены в разделах Соглашения об ассоциации, посвященных экономическим вопросам. Они предусматривают постепенное сближение законодательства Украины с экономической частью законодательства ЕС, что создает для обеих сторон правовые условия для свободного трансграничного перемещения товаров (включая услуги), капиталов, а в перспективе и рабочей силы. В этих целях предполагается постепенно и почти полностью отменить таможенные пошлины. Со стороны ЕС, правда, сохранятся, хотя и более низкие, пошлины на большую часть импорта украинской сельхозпродукции, конкурентоспособность которой представляет угрозу для европейского аграрного сектора. Часть сельскохозяйственных товаров (сахар, зерно и мясо) облагаться ввозными пошлинами не будут, но в то же время их импорт в ЕС будет ограничен квотами.
Если закрыть глаза на дискриминацию украинского экспорта сельскохозяйственной продукции, можно прийти к выводу, что результаты выглядят достаточно приемлемо. Украинские промышленные и сельскохозяйственные товары выходят без пошлины на огромный европейский рынок. В результате формируются условия для расширения их производства и экспорта, что создает предпосылки для экономического роста и решения столь острых социальных проблем страны»118.
По оценкам Еврокомиссии, в первую очередь от подписания Соглашения должны были выиграть такие торговые позиции, как одежда и текстиль, продукты питания, растительное масло и цветные металлы. При этом, по мнению европейских экспертов, новые торговые возможности в ЕС и более высокие стандарты украинского производства были призваны стимулировать инвестиции в Украину, а также модернизацию сельского хозяйства и улучшение условий труда119.
Официальный Киев шел к подписанию Соглашения об ассоциации на протяжении нескольких лет. Соглашение во многом поддерживала правящая элита, бизнес-сообщество и население. Однако, несмотря на это, за несколько дней до Вильнюсского саммита по инициативе украинской стороны подготовка к подписанию соглашения была приостановлена. Президент Украины мотивировал отказ неготовностью Евросоюза предоставить Украине финансово-экономическую помощь, а также отсутствием анализа возможных последствий. Но был ли отказ В. Януковича столь однозначным?
Ниже представляется необходимым остановиться на отдельных концептуальных выводах из событий на Украине 2013-2014 гг., предшествовавших Вильнюсскому саммиту и последовавших за решением В. Януковича отложить подписание соглашения об ассоциации и о зоне свободной торговли с ЕС.
Во-первых, нет никаких серьезных оснований полагать, что Президент Украины в последний момент перед Вильнюсом решил полностью отказаться от «европейского» вектора в пользу вступления в Таможенный и, в перспективе, Евразийский союз. Позиция официального Киева заключалась лишь в том, что он был вынужден публично признать: ускоренное создание зоны свободной торговли с Евросоюзом ведет к окончательному краху основных бюджетообразующих отраслей украинской экономики со всеми вытекающими отсюда последствиями. В таких условиях амбиции В. Януковича и его команды на второй президентский срок по итогам выборов 2015 г. выглядели абсолютно безосновательными. Другой сценарий — некий дополнительный переходный период до подписания Договора о зоне свободной торговли с ЕС — был более предпочтительным, тем более что его можно было искусственно растянуть и на год, и на два, и завершить после очередных (успешных для Партии регионов) президентских выборов. По аналогии можно было предположить, что срочное вливание любой зарубежной финансовой помощи в бюджетную сферу и социальные выплаты позволят в короткие сроки выровнять избирательные рейтинги власти и ее способность успешно пройти очередную кампанию 2015 г. Но Запад в лице Евросоюза ни помощи, ни новых кредитов даже не обещал — ни на поддержку украинской экономики, ни на выживание самой власти.
Принято считать, что движущей силой «европейского» вектора Украины являются украинские олигархи, сделавшие свои состояния на экспортных операциях с сырьем и полуфабрикатами, держащие счета в западных банках и старающиеся обеспечить сохранность своих украинских активов под национальной правовой системой западного образца. Но украинское бизнес-сообщество далеко не однородно. Среди крупных собственников очень много и тех, кто традиционно был ориентирован на рынки стран бывшего СССР, получают там прибыль и заинтересованы, прежде всего, в сохранении и развитии производственно-торговой кооперации, в частности с Таможенным союзом. Следует полагать, что именно представители этих деловых кругов накануне Вильнюсского саммита стали инициаторами обращения к В. Януковичу, в котором призывали власть восстановить полномасштабное сотрудничество с Россией и обращали внимание на пагубность поспешного создания зоны свободной торговли с Евросоюзом. Вместе с тем, судя по пресс-релизам самого обращения и встреч представителей власти с его «подписантами», обсуждение затронутых вопросов совершенно не касалось стратегического вектора Украины на Евросоюз. Речь шла исключительно о тактическом выигрыше, который может получить украинский товаропроизводитель от дальнейшего развития связей с Россией с целью повышения конкурентоспособности своих товаров на западных рынках при западном же «векторе» внешней политики. То есть украинское бизнес-сообщество в целом не настаивало на отказе власти от европейской политической и экономической интеграции.
В отношении доминирующего вектора украинской внешней политики следует признать и то, что «евразийская» составляющая в нем проигрывала «европейской» прежде всего в умах украинского общества. Несмотря на периодически появляющиеся в СМИ оптимистичные для РФ результаты социологических опросов, указывающие чуть ли на 40%-ную поддержку населением Украины курса на политико-экономическое сближение с Россией, реальные пропорции в тех общественных группах, от которых зависело принятие важнейших решений, были другими120. Именно эти молодые люди и вышли в конце ноября 2013 г. на площади и улицы страны с осуждением действий руководства страны, отказавшегося от подписания Соглашения об ассоциации. В Украине начались массовые протесты, самые массовые — в центре Киева.
В ночь на 30 ноября 2013 г. руководством страны была предпринята попытка ликвидировать лагерь сторонников евроинтеграции на Майдане Независимости, однако, примененная сила была явно непропорциональна протестующим. После этого акциям протеста был придан еще более массовый, но при этом, достаточно организованный характер121; лагерь протестующих был возглавлен тремя оппозиционными партиями, а требованиям о подписании соглашения были пополнены требованиями о привлечении к ответственности лиц, которые были виновны в силовом разгоне, также шла речь об отставке правительства и перевыборах. Протестующими были построены баррикады, захвачено несколько зданий и заблокирован доступ к правительственным зданиям. 1 декабря представителями радикальной оппозиции была предпринята попытка штурма здания администрации президента, 8 декабря — в центре Киева снесен памятник В.И. Ленину. В ответ на это, руководством Украины было сделано заявление о признании несоразмерности примененной к протестующим силы и решимости на возобновление действий по подписанию соглашения. Одновременно с этим в центре Киева были сконцентрированы правоохранительные формирования в целях защиты и деблокирования правительственных зданий. 11 декабря этими формированиями была предпринята попытка по вытеснению демонстрантов, однако успеха добиться не удалось.
Особенность противостояния руководства страны и протестующих заключалась в пристальном внимании к нему западных государств122. Как подмечено Маркусом Бальсером, в мировой истории никакое другое соглашение о свободе торговли не вызывало столь бурную реакцию123.
Иностранными политиками было осуждено применение силы к протестующим, и был озвучен призыв к власти снова ее не применять, провести расследование и соблюдать свободы слова и собраний. Большинство представителей ЕС озвучили призыв к диалогу и выразили поддержку планам Украины по евроинтеграции и готовность продолжить процедуру подписания соглашения об ассоциации. Некоторыми была предложена помощь по урегулированию, при этом констатировалась неспособность действующего руководства наладить диалог и разрешить кризис. Соответствующие заявления сделали послы (США, Великобритании, ЕС), главы и представители МИД (Литвы, Польши, Германии, Франции, Италии, Чехии, Венгрии, Словакии, Швейцарии, Швеции, Хорватии, Канады, США), главы государств и правительств (Польши, Эстонии, Литвы), отдельные парламентарии (США, Польша), другие должностные лица (вице-президент США, представитель президента США, министр обороны США, министр Великобритании по делам Европы, представитель Кабинета министров Германии). От лица международных организаций были сделаны официальные обращения должностными лицами ЕС (Комиссаром по вопросам расширения и политики добрососедства, Верховным представителем по иностранным делам, председателем Европейского парламента, председателем Европейской комиссии), генеральными секретарями Совета Европы, НАТО, ООН. Ряд заявлений адресовывался властям, ряд — обеим сторонам конфликта, ряд — протестующим. Со стороны Германии, Литвы, Польши, Швеции, США и ЕС к событиям в Украине был проявлен наибольший интерес; другие государства ограничились одним-двумя выступлениями124.
Наиболее «резкой» реакцией стала Резолюция Европейского парламента от 12 декабря 2013 г. В ней Европейским парламентом отказ от подписания соглашения об ассоциации был назван как «упущенная возможность для украинских устремлений»; также в Резолюции содержался призыв как можно скорее его подписать. Европарламентом было озвучено приветствие «европейским устремлениям украинцев, проявившимся во время демонстраций», выражена солидарность с протестующими, осуждено применение силы и указано на необходимость уважения со стороны властей прав человека. Европарламент также осудил «политическое и экономическое давление» на Украину со стороны России и призвал Комиссию и государства ЕС к «адекватному ответу», в том числе в виде контрмер. Им была озвучена и необходимость проведения досрочных выборов в Украине и предложено создать посредническую миссию ЕС125. Представители ЕС заявили также о возможности введения санкций против украинских властей. Особняком стоят немногочисленные заявления, в которых осуждались попытки решить вопросы неконституционным путем (глава МИД Польши, депутат Литовского сейма), действия оппозиции и вмешательство западных стран. Наиболее последовательной в данном отношении следует признать реакцию России (глава МИД, Государственная Дума, Президент)126.
Помимо отмеченных, были и другие формы реагирования. В частности, в МИД Польши, Литвы, Швеции были вызваны украинские послы. Отдельными западными политиками был посещен Киев и Майдан; они провели несколько встреч с представителями оппозиции, властей, протестующими (главы МИД Хорватии, Польши, ФРГ, Канады, экс-президенты Грузии и Молдавии, заместитель Государственного секретаря США, парламентарии США и Польши, Верховный представитель ЕС по иностранным делам). Некоторые политики выступили на Майдане, а членами польского парламента и вовсе была установлена палатка127. Глава МИД Украины озвучил заявление, согласно которому европейским политикам не следовало подбадривать манифестантов, а необходимо призывать их к диалогу. Власти не уклонялись от контактов с иностранными представителями и не препятствовали их встречам с оппозицией и протестующими.
Резкое обострение ситуации произошло 18 февраля 2014 г. В центре Киева были возобновлены столкновения между радикальным «крылом» Евромайдана с одной стороны, и правоохранительными органами и противниками Евромайдана — с другой. В этот день в Верховной раде проходило заседания, в качестве итогов которого оппозиция требовала немедленно возвратиться к парламентско-президентской форме правления и восстановить положения Конституции 2004 г. В последующие дни ситуация все более обострялась. Не помогло снизить напряженность и Соглашение об урегулировании политического кризиса на Украине. Соглашение 21 февраля 2014 г. подписали Президент Украины В. Янукович, руководитель парламентской фракции Политической партии «Удар» В. Кличко, руководитель парламентской фракции «Батькивщина» А. Яценюк, руководитель парламентской фракции «Свобода» О. Тягнибок. Среди основных положений Соглашения стоит особо подчеркнуть следующие: восстановление действия Конституции Украины от 2004 г., скорое проведение президентских выборов, принятие конституционной реформы для «уравновешения» полномочий президента, парламента и правительства, формирование нового Центризбиркома в соответствии с правилами Венецианской комиссии и ОБСЕ, а также проведение под эгидой ОБСЕ расследования о недавних актах насилия128. Из представителей объединенной Европы при подписании присутствовали главы МИД Польши Р. Сикорский и Германии Франк-Вальтер Штайнмайер, а также глава департамента континентальной Европы МИД Франции Э. Фурнье и В. Лукин, который представлял Россию на переговорах. Сикорский назвал подписанное соглашение «хорошим компромиссом для Украины, который откроет дорогу к реформам и к Европе»129.
Итогом дальнейшего противостояния власти и оппозиции стало досрочное прекращение решением Верховной рады полномочий действующего Президента Украины. Это произошло 22 февраля 2014 г.130. Авторы соответствующего законопроекта объяснили свое решение тем, что глава государства самоустранился от исполнения своих обязанностей и бежал с территории Украины «во избежание наказания за совершенные преступные действия против прав и свобод человека».
При этом, как отмечали многие наблюдатели, согласно Конституции Украины, досрочное прекращение полномочий президента возможно лишь в случае его отставки, невозможности исполнять обязанности по состоянию здоровья, смещения с поста в порядке импичмента или смерти. Ни одно из этих условий 22 февраля соблюдено не было. Однако это не помешало украинскому парламенту в тот же день назначить новую дату президентских выборов — 25 мая 2014 г. Победу на них одержал Петр Порошенко, но до того момента обязанности главы государства исполнял спикер Рады Александр Турчинов.
Нельзя не отметить, что уже 24 февраля 2014 г. Еврокомиссия опубликовала заявление, в котором отстранение от власти Президента Украины Виктора Януковича было признано законным. Отвечая на вопрос, считают ли Януковича в Евросоюзе президентом Украины, официальный представитель ЕК Оливье Байи заявил следующее: «Что касается статуса Януковича — институт, гарант демократической законности, принял решение на выходных (имеется в виду Верховная Рада, перешедшая под контроль оппонентов Януковича). Мы уважаем решения, принятые украинским парламентом». Он также подчеркнул, что Еврокомиссия «уважает» процедуру, в результате которой временным президентом Украины был назначен Александр Турчинов. По словам О. Байи, ЕС также заявил, что они намерены и в последующем проводить переговоры о подписании Соглашения об ассоциации, но только с новым правительством Украины, которое будет сформировано после президентских выборов. «Идея заключается в том, что переходный процесс, начавшийся в Украине, должен привести к выборам 25 мая, и эти выборы приведут к формированию правительства, мы сможем вновь вести переговоры с украинскими властями»131.
Новые украинские власти услышали призыв Европы. Уже 21 марта 2014 г. между Украиной и ЕС была подписана политическая часть соглашения, а 27 июня того же года — подписана экономическая часть. Полное соглашение Верховная Рада и Европарламент синхронно ратифицировали 12 сентября 2014 г. Однако указанные действия не смогли остановить разворачивающегося вооруженного конфликта на юго-востоке страны.
Серьезный прорыв в урегулировании конфликта в Украине произошел благодаря активному вмешательству ЕС, России и США.
Хронологически первым возник «женевский» формат переговоров. 17 апреля в Женеве прошла встреча представителей США, России, Украины и ЕС. На ней было подписано заявление по деэскалации ситуации в Украине. Позже ЕС призывал снова собрать встречу в женевском формате, на нем настаивал официальный Киев, но Россия перестала считать его подходящим. Сергей Лавров заявил, что «женевский формат — пройденный этап, потому что он был полезен в известной степени, когда не было прямого диалога между Киевом и юго-востоком Украины»132.
Более плодотворным оказался «нормандский» переговорный формат (Германия — Франция — Россия — Украина), впервые собравшийся в июне 2014 г. По итогам целого ряда блиц-визитов канцлера Германии Ангелы Меркель и президента Франции Франсуа Олланда сначала в Киев, а затем в Москву, и последовавшего за этим активного согласования позиций, стали возможны состоявшиеся 12 февраля 2015 г. Минске многочасовые переговоры глав Германии, Франции, России и Украины и встреча контактной группы. Практическим итогом этого стали два документа. Первый — Комплекс мер, направленных на имплементацию минских договоренностей, — приняла контактная группа по урегулированию ситуации в Украине133. Помимо собственно прекращения огня и отвода всех тяжелых вооружений обеими сторонами на равные расстояния для создания зоны безопасности от 50 до 140 километров, минский документ подразумевал проведение конституционной реформы в Украине, в том числе с целью децентрализации, установление особого статуса в отдельных районах Луганской и Донецкой областей, обмен пленными. Вторым документом стала Декларация в поддержку Комплекса мер по выполнению Минских соглашений, принятая лидерами «нормандской четверки»134.
Наряду со встречами глав государств, в рамках «нормандской четверки» проводятся встречи министров иностранных дел либо представителей МИД четырех государств — Франции, Германии, России и Украины. К настоящему времени проведено 16 подобных встреч. Последняя по времени была проведена 3 марта 2016 г. в Париже. В отличие от достаточно короткой встречи министров в середине февраля того же года в Мюнхене, на которую не возлагали особых ожиданий, от переговоров в Париже ожидали большого прорыва. Повестку предварительно озвучил глава германской дипломатии Франк-Вальтер Штайнмайер: «Мы постараемся достичь какого-то прогресса, особенно в вопросе ситуации с безопасностью, и обсудить новое избирательное право для Восточной Украины, для Донбасса, что является основным условием для проведения выборов, которые должны состояться в первой половине этого года»135. Для этого, по словам Штайнмайера, необходимо разработать соответствующий компромиссный закон, создающий юридическую почву для голосования. При этом сами выборы должны состояться до конца июня 2016 г. К слову, ни одна из сторон не осталась довольна результатами встречи.
Большую роль в разрешении украинского кризиса играет Трехсторонняя контактная группа Украина — Россия — ОБСЕ (в присутствии представителей ДНР и ЛНР), так называемый «минский формат» переговоров, впервые собравшийся в июне 2014 г. Минский формат — это попытки урегулирования конфликта на локальном уровне, единственный формат переговоров, куда включены представители самопровозглашенных Донецкой и Луганской народных республик. Минский формат можно назвать полуофициальным. В нем принимали участие наряду с официальными представителями России и ОБСЕ и «неофициальные» лица — Л. Кучма, уполномоченный специальным мандатом от украинского руководства, и В. Медведчук, представлявший Донецкую и Луганскую народные республики. Основным достижением переговорного процесса в «минском» формате стоит считать подписание 5 сентября 2014 г. так называемого Минского протокола («Минск-1»). Протокол, подписанный представителями Украины, России и ОБСЕ, содержал следующие основные положения: немедленное двустороннее прекращение огня, обеспечение мониторинга и верификации неприменения оружия со стороны ОБСЕ, применение мер для улучшения общей гуманитарной ситуации в регионе, обеспечение инклюзивного общенационального диалога Киева и самопровозглашенных республик, проведение досрочных муниципальных выборов в ДНР/ЛНР в соответствии с законом об особом статусе указанных республик136. Однако несмотря на подписание Протокола, боевые действия продолжались, а к январю 2015 г. положения документа и вовсе перестали соблюдаться, что закономерно привело к подписанию нового пакета документов, правда, в рамках «нормандского» формата, уже в феврале 2015 г. — «Минска-2». Проблемой «минского» формата являются переговоры «за закрытыми дверями», в ряде случаев не обнародовалась не только информация о достигнутых договоренностях, но и о полномочиях и статусе сторон, перечне всех участников, их компетенциях.
На данный момент многие договоренности, достигнутые в рамках различных форматов переговоров, не выполнены прежде всего со стороны руководства Украины. Это существенно осложняет перспективы развития стратегического партнерства с ЕС. Как отметила Deutsche Welle после встречи глав МИД в Париже 3 марта 2016 г., «в глазах европейских политиков и общественности киевский режим выглядит все менее привлекательно. Не приходится сомневаться в том, что после парижского раунда переговоров глав МИД «нормандской четверки» критический настрой европейцев в отношении Киева усилится»137.
И, к сожалению, для руководства Украины данный вывод в какой-то степени оправдался уже через месяц, в частности, 6 апреля 2016 г. консультативный референдум, прошедший в Нидерландах — единственной стране-члене ЕС, не ратифицировавшей Соглашение об ассоциации с Украиной, — продемонстрировал, что голландцы выступают против ратификации договора. В соответствии с данными избирательного сервиса Нидерландского информационного агентства опубликованными на сайте голландского телеканала NOS, явка на референдуме составила 32,2%. При этом «За» проголосовало — 38,1%, «Против» — 61,1%. 0,8% бюллетеней признаны недействительными138. Официальные результаты плебисцита будут опубликованы Избирательным советом Нидерландов 12 апреля.
По итогам референдума в Нидерландах свое мнение выразили ряд европейских политиков. Так, премьер-министр Нидерландов Марк Рютте завил, что, если итоговые результаты голосования совпадут с предварительными и будут не в пользу Соглашения, Нидерланды не смогут продолжить процесс ратификации Соглашения об ассоциации Украины с ЕС139.
Вместе с тем, голландское правительство в своем сообщении, опубликованном на официальном сайте, завило о том, что оно намерено искать компромисс в вопросе ассоциации Украины с ЕС, хотя и признает, что этот процесс может занять время, учитывая результаты референдума. «Впоследствии правительство Нидерландов также будет говорить с партнерами из ЕС и правительством Украины. Этот процесс займет время, чтобы появилась возможность достигнуть решения, приемлемого для всех сторон», — отмечается в заявлении140.
В свою очередь, лидеры Германии и Франции заявили, что их страны будут в дальнейшем поддерживать Украину на пути к выполнению Соглашения об ассоциации с ЕС, независимо от результатов референдума141.
При этом, немецкая газета «Der Spiegel» назвала итоги референдума двойной пощечиной Евросоюзу, указав на то, что референдум в очередной раз поставил Европу перед выбором дальнейшего вектора развития142. Газета Швеции «Aftonbladet» также констатировала, что референдум 6 апреля 2016 г. — тяжкий удар для сотрудничества стран-членов Евросоюза, указав, правда, что низкая явка делает последствия, по меньшей мере, неопределенными143.
Как представляется, если, в целом, оценивать события 2013-2016 гг., то можно констатировать, что в Европе до сих пор отсутствует согласованная однозначная позиция относительно дальнейшей судьбы отношений с Украиной. Украине не говорят «нет» в ее устремлениях активно интегрироваться в единое внутреннее пространство ЕС, при этом, отсутствует и четкое «да». Что касается Украины, то официальный Киев в лице действующей власти евроинтеграцию рассматривает как единственный вариант дальнейшего развития страны.
|
