Прокуратура Республики Беларусь – важнейший субъект укрепления законности и правопорядка
Василевич Г. А.
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Республики Беларусь, заведующий кафедрой конституционного права, Юридический факультет
Белорусский государственный университет
Республика Беларусь, Минск
Статья посвящена некоторым аспектам деятельности органов прокуратуры Республики Беларусь как важнейших субъектов правовых отношений. Анализируются особенности правового статуса прокуратуры, ее место в системе органов государственной власти. Вносятся предложения, направленные на повышение эффективности прокурорского надзора.
Ключевые слова и словосочетания. Прокуратура, законность, правопорядок, прокурорский надзор, законодательство.
The prosecutor's office of the Republic of Belarus - the most important subject of strengthening the rule of law
Vasilevich G. A.
The article is devoted to some aspects of the prosecution of Belarus as the most important subjects of legal relations. The peculiarities of the legal status of the prosecution and its place in the system of state authorities are given. Proposals for improving of the effectiveness of prosecutorial supervision are made.
Keywords and phrases. The prosecutor's office, law and order, public prosecutor's supervision, legislation.
Следует иметь в виду, что конституционной является обязанность государства обеспечивать в стране надлежащий внутренний правовой порядок; это значит – обеспечивать права и свободы граждан добиваться выполнения ими своих обязанностей. В этих целях создаются органы, например, прокуратуры, призванные обеспечивать законность и правопорядок. В современном мире наблюдается разнообразие моделей организации деятельности прокуратуры и аналогичных ей органов, обуславливаемое их местом в системе разделения властей, организационным строением и возложенными на них функциями, статусом прокуроров и другими факторами.
Понимание функций и стоящих перед прокуратурой задач даёт основание говорить о необходимости более широкого влияния прокуратуры на складывающиеся правовые отношения. Конечно, законность во многом зависит, не только от профессионализма прокурорских работников, но и от качества законодательных актов, уровня нормотворчества. Правовое регулирование должно базироваться на конституционных принципах, вместе с тем нормы (правила) должны быть рациональными. При соблюдении этого условия нет нужды противопоставлять законность и целесообразность. Нормы (правила), содержащиеся в актах законодательства, должны быть разумными - в этом их рациональность.
Конечно, прокуратура не занимается непосредственно нормотворчеством, не обладает правом законодательной инициативы. Ее задача - обеспечить надзор за точным и единообразным исполнением актов законодательства на территории страны. Однако она не лишена права на нормотворчество. Именно в результате прокурорских проверок выявляются несовершенство актов законодательства, наличие пробелов, противоречий, неопределённости и других дефектов. Поэтому следует установить и обратную связь: влияние практики на нормотворческий процесс и его конечный результат - акт законодательства.
Законность и обоснованность (например, в рамках УПК) недопустимо противопоставлять. Это явный дефект законодательства и ошибка авторов соответствующей нормы. Такое противопоставление было приемлемо для законодательства советской эпохи, которому не была присуща оценка конституционности нормативного правового акта. Противопоставление законности и обоснованности сродни противопоставлению формы и содержания. В связи с этим уместно напомнить известное изречение о правильности по форме и об издевательстве по существу.
Несовершенное законодательство может быть не препятствием, а своего рода катализатором правонарушений. Обратимся, например, к вопросам противодействия коррупции. Практика убеждает, что именно прорехи в законодательстве часто дают почву для злоупотреблений при получении госзаказов, осуществлении госзакупок, заключении договоров аренды, строительстве жилья, дорог. В первую очередь этим должны быть озабочены разработчики проектов нормативных правовых актов. Их ответственность можно повысить, если исполнение важнейших (системообразующих) в той или иной сфере нормативных правовых актов будет анализироваться через 3—6 месяцев после введения их в действие. Сегодня нормотворческий процесс нередко сопровождается заверениями о том, что завтра, с принятием нового правового акта, будет лучше, и забвением этих обещаний по прошествии времени. Не припомню случая, когда к ответственности были бы привлечены авторы и разработчики дефектного нормативного правового акта.
Порождают коррупцию содержащиеся в законодательстве нормы, позволяющие должностным лицам принимать решения по своему субъективному усмотрению. Многовариантность этих решений объясняется якобы интересами государства, а на самом деле - корыстными интересами лица, принимающего решение.
Анализ криминальной ситуации в Республике Беларусь, воздействие на нее применяемых мер уголовной ответственности свидетельствуют о необходимости дальнейшей оптимизации уголовного наказания и его исполнения.
Зарубежный опыт свидетельствует о преобладании в структуре наказаний штрафных мер ответственности, что позволяет предупредить как прямые затраты государства, связанные с содержанием осуждённых к лишению свободы, так и предоставить этим лицам возможность загладить причинённый материальный и моральный вред государству, юридическим и физическим лицам.
Борьба с преступностью, как справедливо отмечается в литературе, – это одна из сфер социального управления, воздействующая не только на саму преступность, но и причины и условия, ее порождающие [1, с. 31].
По утверждению Г. А. Аванесова, борьба с преступностью включает раскрытие преступлений, розыск преступников, расследование преступлений, назначение и исполнение наказаний, прокурорский (на наш взгляд, и судебный) надзор за всей деятельностью, а также обеспечение законности в данной сфере [2, с. 54].
Многие видные криминологи утверждают, что преступность присуща любому обществу. Вопрос в ее уровне, "соответствии" общественному развитию, превышении ее "нормальных" пределов [3, с. 68].
Конечно, преступность как явление существует в любом современном государстве. Причины ее лежат в значительной степени в социальной сфере, а также в природе человека, его воспитании, нравственных устоях.
На ее динамику влияет как внутренние, так и внешние факторы (достаточно часто говорят и о трансграничной преступности, о влиянии процессов глобализации).
Особый акцент здесь необходимо сделать на возмещении расходов в связи розыском преступника, скрывающегося от следствия. В Уголовном кодексе давно следовало бы предусмотреть ответственность за злостное уклонение граждан от возмещения ущерба, причинённого преступлением. Эта проблема актуальна и для тех случаев, когда не исполняются имущественные обязательства не только по приговору, но и по решению суда. Достаточно много примеров умышленного уклонения от трудоустройства, сокрытия доходов, имущества только для того, чтобы не исполнять судебное постановление. В настоящее время уголовной ответственности должностных лиц за уклонение от исполнения судебного постановления явно недостаточно. Многое зависит и от организации работы. Значительно может улучшиться ситуация, если контроль (без подмены иных прокурорских работников) за исполнением судебных постановлений возьмут на себя те прокурорские работники, которые являлись государственными обвинителями по конкретному уголовному делу.
Нуждается в совершенствовании и существующая нормативная база, практика ее применения по учёту ущерба от преступлений и его возмещения. Прежде всего, здесь необходимо исключить дублирование сумм ущерба различными правоохранительными органами. Целесообразно, чтобы учет возмещения ущерба был «привязан» к году вступления приговора в силу, а не к дате возмещения ущерба.
Многие оправдательные приговоры, а также перепредъявление в процессе рассмотрения дела судом обвинения обусловлено изменением свидетелями своих показаний в суде по сравнению с теми, которые были даны на следствии. Иногда эти лица ссылаются на принуждение их к даче показаний, добросовестное заблуждение, которое "рассеялось" только в суде и др. Во всех случаях нарушения прав свидетелей необходимо тщательно разбираться. Следует иметь в виду и их ответственность за дачу ложных показаний (такие примеры привлечения к ответственности являются достаточно редкими). Свидетель обязан правдиво сообщать всё известное по делу и отвечать на поставленные вопросы. Таким образом, когда свидетель меняет свои показания в суде, он нарушает (либо ранее нарушил) возложенную на него обязанность давать правдивые показания. Понесённые по уголовному делу процессуальные издержки должны быть возмещены за счет виновных лиц (свидетеля, а если он был принужден к даче показаний, то за счет соответствующего должностного лица, вина которого должна быть установлена). Размер имущественной ответственности свидетеля (свидетелей) зависит от наступивших последствий. Обратим также внимание на то, что свидетелю покрываются расходы, связанные с явкой его к месту проведения процессуального действия и обратно, по найму жилого помещения, а также в связи с выплатой суточных. Полагаем, что эти суммы, безусловно, должны быть взысканы.
На наш взгляд, необходимо существенно повысить уголовную ответственность за дачу заведомо ложно показаний, в связи с чем было осуждено невиновное лицо. Необходимо, если не полностью, то более основательно увязать меру уголовной ответственности свидетеля, заведомо дающего ложные показания, со сроком наказания, который грозит лицу, в отношении которого даны ложные показания. Естественно, что лица, по вине которых произошло незаконное осуждение, должны нести имущественную ответственность в размере выплат в пользу оправданных граждан, если ранее вынесенный приговор был основан на их ложных показаниях.
В силу традиционной близости отечественной правовой системы к романо-германской системе права, без сомнения, для нас представляет интерес сложившаяся схема организации деятельности прокуратуры в зарубежных странах, например, в Федеративной Республике Германия. Несмотря на то, что прокуратура Республики Беларусь и прокуратура Федеративной Республики Германия относятся к различным функциональным моделям – отечественная прокуратура выступает, прежде всего, как орган надзора за законностью, а прокуратура Федеративной Республики Германия, преимущественно, как орган уголовного преследования – имеется целый ряд значимых точек соприкосновения, представляющих обоюдный интерес как для нас, так и для наших немецких коллег.
В деятельности органов прокуратуры Беларуси и Германии по обеспечению реализации уголовного правосудия много общего. Так, те и другие являются органами уголовного преследования; вправе возбуждать уголовное преследование; наделены полномочиями принимать решение о направлении материалов уголовного дела в суд; поддерживают государственное обвинение в суде; опротестовывают судебные решения и т.п. Вместе с тем, имеется и ряд принципиальных отличий, связанных, прежде всего, с набором осуществляемых прокуратурой в рамках уголовно-процессуальной деятельности функций, процессуальными полномочиями прокуроров по проведению уголовного преследования и обращению приговоров к исполнению и т.п.
Несомненно, отдельные аспекты организации деятельности прокуратуры Федеративной Республики Германия могут быть использованы в качестве положительного опыта в отечественной практике, а именно: модель взаимодействия органов прокуратуры с органами дознания и предварительного следствия; институт альтернатив уголовному преследованию - применение прокурором отсрочки привлечения к уголовной ответственности с последующим прекращением производства по подозреваемым (обвиняемым) возложенных на него прокурором обязанностей; сокращённая форма судебного разбирательства – приказное производство по уголовным делам о преступлениях, не представляющих большой общественной опасности, в случае, если факт преступления очевиден, известно лицо, его совершившее, и оно не отрицает своей причастности к совершению преступления и др.
Каждое правовое государство заинтересовано в наличии системы "сдержек и противовесов" и предусматривает целый ряд институтов, деятельность которых направлена на реализацию принципов верховенства закона и укрепление независимости судебной системы.
Таким институтом соблюдения законности, обеспечения верховенства закона в уголовном судопроизводстве Республики Беларусь, позволяющим исправлять судебные ошибки, является прокурорский надзор за законностью судебных постановлений по уголовным делам. Этот надзор осуществляется прокурорами за решениями всех судебных инстанций, начиная с районных судов, за исключением постановлений Президиума Верховного Суда. Уголовно-процессуальный кодекс закрепляет прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве в качестве одного из принципов данного судопроизводства. При этом прокуратура не посягает на независимость судебной системы, а, наоборот, способствует ее укреплению.
Цели прокурорского надзора и правосудия имеют общую направленность на обеспечение верховенства закона, защиту законных прав граждан и интересов государства, постановление законного и обоснованного приговора, хотя и достигаются разными средствами.
Формами осуществления прокурорского надзора за соблюдением законности в уголовном судопроизводстве являются поддержание государственного обвинения, опротестование незаконных и необоснованных судебных решений, участие прокурора при рассмотрении уголовных дел в кассационном и надзорном порядке, возобновление производства по вновь открывшимся обстоятельствам.
Государственный обвинитель в Беларуси наделён функциями надзора, поэтому он обязан высказывать свое мнение по вопросам, возникающим при судебном разбирательстве, а также по существу дела в прениях. Он не вправе бездействовать и в случае нарушения закона, от кого бы они ни исходили - обвиняемого, потерпевшего или судьи.
Роль прокурора в уголовном процессе не ограничивается поддержанием государственного обвинения. Надзорные права предоставлены прокурорам независимо от их участия в уголовном процессе. Прокурор обязан в течение 10-дневного кассационного срока проверить все рассмотренные судами уголовные дела и опротестовать незаконное и необоснованное судебное решение. Поэтому следует говорить о надзоре по каждому без исключения уголовному делу, рассмотренному судом первой инстанции.
Предотвратить вступление в законную силу необоснованных судебных решений - одна из важнейших задач прокурора.
Кассационный и надзорный протесты прокурора, надзорные полномочия являются достаточно эффективным средством устранения нарушений закона, обеспечивают дальнейшее укрепление законности, единообразие следственной и судебной практики, защиту прав и законных интересов граждан и государства в целом.
Однако мы понимаем, что одного лишь добросовестного исполнения служебных обязанностей прокурорскими работниками недостаточно для успешной работы по укреплению законности и правопорядка в республике. Для этого требуется решение ряда задач. В частности, видим необходимость более конструктивного взаимодействия с другими правоохранительными органами, исполнительной и судебной властью. В то же время все органы государства должны достичь понимания того, что они связаны только одним - законом, обязаны исключить ведомственный подход, попытки воздействия на принятие решений друг друга, подмену принципа верховенства закона принципом целесообразности, противоречащего положениям Конституции.
В юридической литературе нередко дискутируется вопрос о правовой природе органов прокуратуры и их месте в системе государственных органов. На наш взгляд, Прокуратура не входит в судебную или законодательную власть. Она ближе к такой ветви власти, как исполнительная, хотя в Республике Беларусь ее статус отличается особенностями формирования, подчиненностью. Нередко за рубежом органы прокуратуры подчиняются Министерству юстиции, соответственно у них и другой объем полномочий. Исходя из опыта развития нашего государства, отсутствия устойчивых традиций уважения к праву, такой надзирающий орган безусловно необходим.
Согласно Конституции на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчинённых ему прокуроров возлагается надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях, в случаях, предусмотренных законом, проводит предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение в судах.
Органы прокуратуры «надзирают» лишь за теми общереспубликанскими органами, которые подчиняются Совету Министров. Таким образом, из сферы ее надзора исключены палаты Парламента, Правительство, Президент, Конституционный Суд, т.е. по отношению к этим органам исключены меры прокурорского реагирования.
Анализ статуса прокуратуры в зарубежных странах показывает, что во многих государствах Европы ее полномочия более узкие, упоминание прокуратуры редко встречается в конституции, ее статус регулируется специальными законами о ее организации и судебно-процессуальным законодательством. Функциональное сходство с прокуратурой Республики Беларусь по существу решаемых задач имеет прокуратура Российской Федерации. В частности, ею осуществляется надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (п. 2 ст. 1 Закона "О прокуратуре Российской Федерации"). Таким образом, прокуратурой России надзор осуществляется за должностными лицами перечисленных органов. Функции Прокуратуры Беларуси по надзору за правоприменительной деятельностью должностных лиц в Конституции и законодательстве не ограничены кругом перечисленных органов. В связи с этим есть основания утверждать о наличии у прокуратуры Республики Беларусь права осуществлять надзор за должностными лицами органов и организаций, за исключением должностных лиц, имеющих специально определенный Конституцией статус. Безусловно, что в целях избежания споров предпочтительнее было бы Парламенту дать официальное толкование ст. 125 Конституции (п. 1 ст. 97 Конституции).
1.Криминология: Учебник для вузов / Под общ. ред. А. И. Долговой. - М.: Норма, 2007. - 912 с.
2.Аванесов, Г. А. Криминология / Г. А. Аванесов. – М.: Изд-во Акад. МВД СССР, 1984. – 500 с.
3.Карпец, И. Н. Преступность: иллюзия и реальность / И. Н. Карпец. – М.: Российское право, 1992. – 432 с.
УДК 343.9
|
