Глава IV
Описание границ муниципальных образований Московской области в соответствии с требованиями действующего законодательства
-
Комплекс работ по изготовлению описаний границ муниципальных образований.
Границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2009 года. При этом нужно уточнить, что эта задача возложена непосредственно на субъект РФ.
На территории Московской области в соответствии с требованиями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» границы муниципальных образований в виде картографического описания утверждены законами области.
В ряде образований картографическое описание границ муниципальных образований оказалось максимально приближенным к данным государственного земельного кадастра и действующей системе географических координат. Однако в большинстве случаев картографическое описание границ муниципальных образований, на основании которых указанные границы были утверждены, в настоящее время далеко от требований градостроительного и земельного законодательства.
В этой связи, по сути, большинству из них предстоит достаточно объемная по временным, трудовым и материальным затратам повторная работа по описанию и утверждению границ муниципальных образований теперь уже в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства.
Учитывая различную степень детализации и достоверности картографического описания границ муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации органам государственной власти и органам местного самоуправления придется решать различный по объему и содержанию перечень задач по приведению картографического описания границ муниципальных образований в соответствие с требованиями градостроительного и земельного законодательства.
В моей работе отражён наиболее полный набор требований градостроительного и земельного законодательства, который необходимо реализовать в целях описания и утверждения границ муниципальных образований.
Проводимая работа позволит привести существующие границы территорий в соответствие с требованиями в сфере строительного и земельного законодательства.
На территории Московской области решение вопросов территориального устройства возложено на Министерство по делам территориальных образований, осуществляющее следующие полномочия: подготовка предложений Правительству Московской области о правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления в Московской области, в том числе о порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходный период, о преобразовании муниципальных образований, а также о наделении городских поселений статусом городского округа, о согласовании границ муниципальных образований в установленном порядке.
Список мероприятий устанавливает подготовку и проведение аэрофотосъемочных работ, сбора необходимой информации об объектах землеустройства, определение местоположения границ и формирование схем муниципальных образований (схема 1).
С
Аэрофотосъемочные работы
хема 1
Планово-высотная привязка (подготовка) аэрофотоснимков
Фотограмметрические
работы
Сбор информации об объектах работ и определение местоположения границ муниципальных образований
Формирование землеустроительных дел по межеванию границ муниципальных образований и создание карт (схем) границ муниципальных образований
Правительство Московской области одно из первых решило провести организацию полноценных мероприятий по описанию и утверждению границ муниципальных образований. Данные мероприятия должны включать в себя:
подготовительные работы по получению сведений ГЗК, в том числе ранее учтенных, градостроительной документации;
подготовка картографической основы: сканирование, трансформирование;
проектирование границ муниципальных образований с использованием подготовленного картографического материала на основе законов Московской области, сведений ГЗК;
согласование и утверждение проектов границ;
изготовление землеустроительных дел по установлению на местности проектных границ и сдача их в Управление РОСНЕДВИЖИМОСТЬ по Московской области для внесения сведений в ГКН;
изготовление карт (схемы) границ муниципальных образований и сдача их в Главное Управление архитектуры и градостроительства Московской области для включения в схему территориального планирования Московской области.
Таким образом, результатом выполнения работ должны являться следующие материалы:
проекты территориального землеустройства по восстановлению границ муниципальных образований на основе сведений Государственного земельного кадастра и законов Московской области об установлении границ муниципальных образований;
землеустроительные дела по установлению проектных границ муниципальных образований;
карты (схемы) границ муниципальных образований в составе схемы территориального планирования Московской области (копия проекта территориального землеустройства).
4.1.1 Подготовка планово-картографической основы.
Для качественного выполнения указанных выше работ необходима актуальная картографическая основа. На территорию Московской области такая основа отсутствует. Использование неактуальной (старой) картографической основы снижает точность описания границ до 5 - 10 м. Последнее обновление картографических материалов производилось 10-20 лет назад, за это время многие населенные пункты увеличились в несколько раз, построены новые дороги и прочее, поэтому использование неактуальных картографических материалов влечет ошибки в описании границ и возникновение спорных ситуаций.
Субъекты геодезической и картографической деятельности, являющиеся заказчиками и (или) исполнителями геодезических, картографических и топографических работ, финансируемых соответственно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, обязаны использовать ранее созданные геодезические и картографические материалы и данные.
Однако на практике в муниципальных образованиях отсутствуют соответствующие геодезические и картографические материалы.
В таком случае необходимые картографические материалы следует запрашивать в федеральном картографо-геодезическом фонде.
Картографическая основа на территорию Московской области отсутствует. А то, что и есть, не отвечает требуемому качеству. Отсутствие современной цифровой картографической основы создает при проведении государственного кадастрового учета земельных участков проблемы с определением и согласованием границ земельных участков, что, в свою очередь, является негативным фактором при регистрации права собственности и иных вещных прав на землю.
Требования к точности описания границ представлены в «Методических рекомендациях по проведению межевания объектов землеустройства», утвержденных руководителем РОСКОМЗЕМа С.И.Сай 17 февраля 2003 года в п.15.2 указанного документа. Границы муниципальных образований проходят преимущественно по межселенной территории, для которых точность описания границ составляет 2,5 м. Данный документ предъявляет требования к обязательному закреплению границ на местности только на период проведения работ п.14.7, то есть фактически закреплять границы на местности не обязательно, к тому же это повлечет гигантские траты (500 р. за 1 точку). Таким образом, необходима картографическая основа, позволяющая описать границы с точностью 2,5 м.
Согласно «Инструкции по топографической съемке в масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000, 1:500» -М.:Недра,1985.(1), точности 2.5 м соответствует масштаб 1:5000, что следует из п.2.13.1 настоящего документа. Методика и требования создания материала М 1:5000 аэрофототопографическим методом описаны в п.12 вышеуказанной инструкции, а также «Инструкцией по фотограмметрическим работам при создании топографических карт и планов.М.,2002»(2). Количество точек планово-высотной привязки принимается исходя из требований п.12.14 инструкции (1). Выбор масштаба залета 1:30 000 обусловлен п.12. инструкции (1) и камерой RC – 30 c разрешительной способностью 113 лин. на мм, а так же подтвержден инструкцией (2).
Таким образом, для изготовления (обновления) картографических материалов необходимо дополнительно выполнить следующий состав работ:
аэрофотосъемка;
планово-высотная привязка;
фотограмметрические работы.
Данные работы возможно выполнить на всю территорию Московской области за 12 календарных месяцев. Так как значительная часть указанных работ проводится в полевых условиях, стоимость работ зависит от сезона выполнения (сезонного коэффициента) и может быть рассчитана, исходя из календарных сроков выполнения работ.
Указанный состав работ соответствует и возможным изменениям в законодательстве в связи с принятием ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»:
статье 9 закона, регламентирующей состав сведений о границах субъектов РФ и границах муниципальных образований;
пунктам 5,6 статьи 39 закона, регламентирующим необязательность закрепления границ на местности.
Процесс аэрофотосъемки состоит в том, что, придерживаясь по возможности заданного прямолинейного направления и заданной высоты полета, аэросъемщик производит через равные интервалы времени снимки земной поверхности. Эти интервалы определяют с таким расчетом, чтобы аэроснимки в некоторой части перекрывали друг друга. Такой ряд взаимно перекрывающихся снимков вдоль направления полета называют маршрутом, а перекрытие аэроснимков вдоль маршрута - продольным перекрытием.
Засняв требуемый маршрут, самолет разворачивается и летит в обратном направлении параллельно первому маршруту, сохраняя по возможности прежнюю высоту полета. Аэроснимки второго маршрута должны частично перекрываться с первым. Это перекрытие аэроснимков между маршрутами называется поперечным перекрытием. Обычно продольное перекрытие устанавливается около 60% и поперечное перекрытие - около 40 %. В настоящее время аэросъемка производится на специальную высокочувствительную авиапленку, которая в момент съемки выравнивается и автоматически перематывается. В одной кассете имеется запас пленки на 100 - 300 аэроснимков. Наиболее часто используются аэрофотопленки шириной 7, 8, 19 и 32 см, на которых получаются кадры размерами 8х8 см, 18х18 см, 18х24 см, 30х30 см. Высота фотографирования определяется заданным масштабом снимков и в среднем равна 2-4 км.
Важным параметром при аэросъемке, который требует создания достаточно широкого ассортимента объективов различных фокусных расстояний, является масштаб фотографирования. При плановой съемке он является функцией высоты съемочного полета и фокусного расстояния камеры аэрофотоаппарата, а при перспективной съемке, кроме того, и функцией угла отклонения от оптической оси аэрокамеры, от вертикали и положения изображения какой-либо точки местности на снимке, определяемого ординатой этой точки на нем (принимая за ось ординат главную вертикаль).
Применение крупномасштабной аэросъемки очень широко и разнообразно в различных случаях обзорной фотосъемки: при проектировании и изысканиях различных сооружений и путей сообщения, для землеустройства и лесоустройства, для планировки городов и населенных пунктов и т. п. Для этого необходимы длиннофокусные объективы, затвор, обеспечивающий достаточно малые выдержки, исключающие появление нерезкости изображения в результате сдвига его за время экспозиции, светосильный объектив для сокращения выдержки. В аэрофотоустановке должны быть устранены вибрации аэрокамеры; аэрофотоаппарат должен иметь устройства, компенсирующие сдвиг изображения при полете носителя, что особенно необходимо при движении летных средств с большими скоростями, и т. п. В каждом аэрофотоаппарате с определенным форматом аэроснимка предусматривается возможность установки ряда объективов - от короткофокусных до длиннофокусных - в зависимости от высоты полета и требуемого масштаба фотографирования.
Аэросъемка проводится, как правило, в ясную солнечную погоду. Из-за специфики работ аэрофотосъемка может быть выполнена специально оборудованными самолетами только ранней весной – до появления листвы, или поздней осенью – до образования снежного покрова, когда поля вспаханы, а леса контрастны. Степи же своим цветением чутко реагируют на разницу в почвах. В средней зоне лучшие результаты дают снимки, сделанные во время сухого сезона, так как растительность на месте перекопов лучше переносит засуху, а поэтому лучше видна.
Косое освещение сильно увеличивает тени даже от небольших возвышенностей, поэтому на авиаразведку лучше вылетать утром или вечером. В некоторых случаях, например, когда высокие стены маленького городища отбрасывают тень, закрывающую его внутреннее пространство, приходится вылетать вторично, чтобы осмотреть их при более удобном освещении. Рельеф и структурные различия подчеркивает свежевыпавший стаивающий снег.
Дешифрирование аэроснимков, трансформированных фотоснимков, фотопланов и фотосхем является одним из основных процессов составления планов и карт. В процессе дешифрирования на материалах аэрофотосъемки опознаются и вычерчиваются соответствующими условными знаками с соблюдением требований генерализации объекты и контуры местности, подлежащие съемке. Дешифрирование может выполняться методами: полевым, комбинированным, камеральным и аэровизуальным.
Объектами дешифрирования, например, для нужд землеустройства, государственного учета земель и земельного кадастра, являются границы, сельские, городские населенные пункты, дороги, гидротехнические сооружения, мелиорированные земли, сельскохозяйственные угодья, пашни, многолетние насаждения, залежи, сенокосы, пастбища, леса и кустарники, болота, элементы рельефа, земли, не используемые в сельском хозяйстве, земли, несельскохозяйственного назначения и пр.
Топографическая съемка региона необходима для того, чтобы выполнить ряд требований Федерального закона №131«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, для утверждения генеральных планов развития поселений, разработки правил землепользования и застройки, осуществления контроля над использованием земель и ведения градостроительного кадастра.
Следует отметить, что аэрофотосъемка дает наиболее полную информацию детального уровня. Основным недостатком аэрофотосъемки для целей мониторинга является высокая стоимость и соблюдение специальных погодных условий для ее выполнения.
В современных системах мониторинга аэрофотоснимки могут быть использованы для создания эталонов дешифрирования различных объектов.
Нужно сказать, что очень сложно:
Получить разрешение и произвести все необходимые экспертизы работ на всю область.
Проводить аэрофотосъемочные работы в сжатые сроки на объекте, на разных участках которого разная погода и разные режимы доступа (аэропорты Шереметьево, Домодедово, Внуково, Радон, Наро-Фоминский полигон, Барвиха и прочее), в результате чего постоянно получается, что куда сегодня лететь можно – там нет погоды, а где погода есть – лететь нельзя.
Изготавливать фотопланы во всевозможных системах координат, так как кадастровый учет в данном месте ведется в одной системе, архитектура работает в другой, а для согласования работ со смежными районами нужна третья и, конечно, ключей перехода их одной системы координат в другую нет.
Так выглядит попытка провести аэрофотосъемку в окрестностях аэропорта Домодедово (рис.13).
Рис.13
При создании цифровых топографических карт и планов методами стереотопографической съемки выполняется комплекс камеральных работ, включающий: подготовительные работы, фотограмметрическое сгущение опорной геодезической сети, изготовление фотопланов, дешифрирование, стереоскопическую съемку рельефа, сбор информации о контурах по фотоплану, одиночным снимкам или стереопарам, редактирование оригиналов карт (планов), представление оригиналов карт и планов в цифровой и графической формах.
Этапом, следующим за изготовлением аэрофотоснимков, является создание ортофотопланов.
Технология создания ортофотопланов включает следующие основные этапы:
Подготовительные работы:
Трансформирование одиночных фотоснимков:
Создание мозаичного ортофотоплана на основе трансформированных изображений отдельных снимков
Ортофотоплан - фотографический план местности на точной геодезической опоре, полученный путём аэрофотосъёмки с последующим преобразованием аэроснимков (из центральной проекции в ортогональную) на основе эффективного метода их дифференциального ортофототрансформирования, разработанного в середине 60-х гг. XX века. Последний, в отличие от известного метода трансформирования аэроснимков по зонам, рассчитан на автоматизированное устранение искажений аэроснимка (обусловленных рельефом местности и отклонениями оси аэрофотоаппарата от вертикали при съёмке) путём последовательного проектирования трансформируемого изображения возможно малыми участками с помощью специальных приборов — ортофотопроекторов. Аэроснимки, преобразованные данным методом (т. н. ортофотоснимки), позволяют составить ортофотопланы на любые районы, что существенно расширяет применение аэрофотосъёмочных материалов при топографических, геологических и других проектно-изыскательских работах.
Технический отчёт по созданию цифровых ортофотопланов должен содержать как минимум следующую информацию по каждому объекту работ:
1) планово-высотную подготовка аэрофотоснимков;
2) сканирование негативов;
3) фотометрическое сгущение опорной сети;
4) создание цифровую модель рельефа;
5) ортотрансформирование снимков;
6) монтаж ортотрансформированных снимков на территорию объекта и разбивка на номенклатурные листы;
7) зарамочное оформление;
8) изготовление твёрдых копий ортофотопланов;
9) картосхема покрытия территории цифровыми ортофотопланами.
После создания ортофотоплан может использоваться как самостоятельный фотодокумент для измерения координат объектов, так и являться подложкой для дешифрирования при создании и обновлении электронных карт.
Планово-высотной основой при создании топографических карт и планов могут служить пункты государственной геодезической сети, геодезических сетей сгущения и точки съемочной геодезической сети, определенные при полевой подготовке снимков. Точки съемочной геодезической сети, используемые для фотограмметрического сгущения, должны иметь среднюю погрешность в плане, не превышающую 0,1 мм в масштабе составляемой карты (плана) и 0,1 принятой высоты сечения рельефа - по высоте (относительно ближайших пунктов государственной геодезической сети и геодезических сетей сгущения).
Результатом выполнения описанных ранее работ является аэрофотосъемочный залет масштаба 1:30000 и фотопланы масштаба 1:5000.
Изготовленный в составе этих работ картографический материал может быть использован в последствии для решения задач градостроительного планирования (разработка схем территориального планирования и генеральных планов муниципального образования), информационного обеспечения кадастровой деятельности, разграничения госсобственности по землям сельскохозяйственного назначения.
-
Подготовительные работы и работы по уточнению границ муниципальных образований.
Подготовительные работы представляют собой сбор и изучение сведений о земельных участках, содержащихся в государственном земельном кадастре, землеустроительной, градостроительной, лесоустроительной, геодезической, картографической и иной, связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.
Необходимо произвести следующие работы:
-
Землеустроительные работы:
изготовление проектов территориального землеустройства по восстановлению границ муниципальных образований;
согласование проектов границ;
изготовление землеустроительных дел по установлению на местности проектных границ муниципальных образований.
Изготовление карты (схемы) границ муниципальных образований в составе схемы территориального планирования Московской области (копия проекта территориального землеустройства).
На изготовленном в процессе проведения работ картографическом материале на основе описательной части Законов Московской области о статусе и границах муниципальных образований наносятся проектные границы.
Неотъемлемой частью восстановления границ должен быть сбор информации о границах муниципального образования, содержащейся в государственном земельном кадастре, государственном градостроительном кадастре, государственном фонде данных, полученных в результате проведения землеустройства, геодезической, картографической и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации, в том числе и в законах субъекта Российской Федерации, установивших границы муниципальных образований в виде картографического описания отдельным источником информации, которая может быть использована при проведении работ по установлению границ муниципальных образований в соответствии с градостроительным и земельным законодательством, являются документы государственного кадастра недвижимости.
В любом случае, при установлении границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства прежде всего необходимо получить всю имеющуюся информацию о государственном кадастровом учете земель, прилегающих к устанавливаемым границам муниципального образования, а также уже имеющиеся сведения о границах.
Также следует использовать кадастровые карты (план), дежурные кадастровые карты, производные кадастровые карты при установлении границ муниципальных образований.
На планово-картографической основе отражаются данные о границах ранее учтенных объектов кадастрового учета, данные о границах участков, поставленных на государственный кадастровый учет.
Далее границы муниципальных образований должны быть откорректированы по полученным данным и по имеющемуся картографическому материалу, так как границы устанавливались и утверждались ранее на уже устаревшем даже к тому времени материале. Например, появились новые транспортные развязки, изменили свое местоположение ручьи и т.д.
Местоположение границ земельных участков может определяться с использованием сведений государственного земельного кадастра, документов территориального планирования (в том числе генеральных планов поселений и городских округов), документации по планировке территории для размещения объектов индивидуального жилищного и гаражного строительства, проектов организации и застройки территорий садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений граждан, землеустроительной документации при наличии соответствующих картографических материалов.
В настоящее время доподлинно известны многие границы угодий, принадлежащих сельскохозяйственным и промышленным предприятиям – по ним границы муниципальных образований на местности четко установлены и официально закреплены.
Во всех иных случаях, когда границы не проходят непосредственно по границе предприятий – внутреннее территориальное межевание района не имеет никакого официального статуса, границы обозначены только на графических материалах в схематическом виде.
Границы муниципальных образований должны проходить по границам отдельных земельных участков. Таким образом, в случае, если граница муниципального образования проходит по границам земельных участков, прошедших кадастровый учет, ее установление должно проводиться на основе данных о пограничных земельных участках, содержащихся в государственном земельном кадастре.
По материалам проекта определяется площадь с точностью не ниже графической точности используемого материала.
В соответствии с требованиями земельного законодательства, границы могут быть как установлены на местности с их закреплением межевыми знаками и определением координат, так и просто описаны.
Описание местоположения границ муниципального образования допускается составлять, если они совпадают с границами имеющихся на местности ориентиров (дороги, улицы, защитные лесные насаждения, реки, ручьи, каналы, линейные объекты и другие подобные объекты), которые отражены в сведениях государственного земельного кадастра, и (или) на основе измерения расстояний между объектом землеустройства и соответствующими ориентирами с указанием направлений от ориентиров к объекту землеустройства, а также на основе соответствующих измерений относительно объекта землеустройства и межевых знаков.
На практике позволяется провести процедуру установления границ муниципальных образований путем их описания без определения координат всех поворотных точек границ муниципальных образований. И лишь в случае возможных споров между смежными муниципальными образованиями будет необходимо вернуться к выполнению всех предусмотренных земельным законодательством процедур установления границ. Таким образом, как это ни парадоксально, требования действующего земельного законодательства позволяют сохранить первоначально принятое законами субъектов Российской Федерации картографическое описание границ муниципальных образований и не проводить их дальнейшее уточнение с вынесением границ на местности и установлением координат. Такой подход, безусловно, существенно удешевляет работы по установлению границ муниципальных образований. Вместе с тем использование метода описания границ муниципальных образований может в дальнейшем привести к нежелательным судебным разбирательствам между муниципальными образованиями по поводу их границ. А как известно, территориальные споры во все времена были одними из самых трудных для любого из землепользователей.
Одной из сложностью работ по координатному описанию границ является то, что сегодня различными ведомственными инструкциями регулируется 6 типов баз данных и архивов, которые должные быть увязаны между собой. Это архивы администраций, органов кадастра, Роснедвижимости, статистики, БТИ, КУМИ, налоговых органов.
Возникают сложности с определением системы координат. На территории Московской области возможно использование трех систем координат СК – 63, МСК – 50 и СК-95, при этом:
1. СК – 63, как известно, отменена постановлением Правительства ЦК КПСС и СМ СССР № 373-85 от 25.03.87. Однако, фактически, все землеустроительные работы и ГКУ выполняются в этой системе, поэтому обойтись в работе без ее использования невозможно.
2. МСК – 50, созданная РОСНЕДВИЖИМОСТЬю формально не отвечает требованиям постановления Правительства РФ от 3 марта 2007 года №139, так как отсутствуют ключи перехода к СК-95.
3. СК – 95 рекомендована для использования как государственная система координат. Однако, фактически, существуют реальные трудности при пересчете координат из СК – 63 в СК – 95. Кроме того, ни одно из ведомств, использующих пространственные данные, в указанной системе координат не работает.
В связи с этим было принято решение об использовании МСК – 50, так как эта система координат легальна в отличии от СК – 63, и востребована в отличии от СК – 95.
Таким образом, предлагается координатное закрепление границ муниципальных образований, нанесение их на привязанный картографический материал с последующим определением координат, чтобы раз и навсегда решить все проблемы, связанные с границами муниципальных образований.
Следующим этапом является составление проекта границ муниципальных образований, в который включается:
пояснительная записка;
техническое задание;
лицензии на выполнение геодезической и картографической деятельности;
каталог координат;
ведомость вычисления площади;
проект границы муниципального образования масштаба 1:25000.
|
