Глава 7. Развитие финансового и банковского сектора
Основные выводы и рекомендации:
За последнее десятилетие российский финансовый сектор существенно вырос, но в нем накопились существенные диспропорции. Финансовый сектор неустойчив, его конкурентоспособность низка, отдельные формы финансовых рынков развиты слабо.
Развитию международного финансового центра препятствуют правовой и налоговый режимы, судебная система, несовершенство инфраструктуры и корпоративного управления, отсутствие внутреннего долгосрочного инвестора. Основная развилка – выбор между траекториями форсированного и сбалансированного роста. Первый сценарий грозит раздуванием пузырей.
Ключевая задача – повышение устойчивости финансового сектора. Для этого необходимо изменение системы микро- и макропруденциального надзора, существенный рост требований к капиталу.
Необходима расчистка банковской системы от банков, не способных осуществлять нормальные банковские операции, и от полукриминальных структур, занимающихся отмыванием капитала. Для этого нужно повышение требований к капиталу и изменение модели микропруденциального надзора.
При Банке России целесообразно создать Совет по финансовой стабильности, занимающийся мониторингом ситуации на рынках и реализацией мер, предотвращающих перегрев рынков и накопление рисков на балансах системообразующих институтов. Банку России следует дать право ограничивать совокупный левередж кредитных организаций.
Следует создать систему защиты прав потребителей финансовых услуг.
Для повышения конкурентоспособности сектора необходима приватизация всех финансовых посредников, находящихся во владении региональных властей, выход Банка России из капитала торговых площадок, создание центрального депозитария, наделенного правом финализации расчетов по ценным бумагам. Необходимо снятие правовых и налоговых основ для создания в России венчурных и хедж-фондов, фондов прямых инвестиций, SPV, упрощение налогового администрирования финансовых инструментов.
Состояние, основные проблемы и вызовы
Одной из важнейших характеристик экономического развития России в прошедшем десятилетии стал быстрый рост финансового сектора. Роль банковской системы и финансовых рынков в обеспечении экономического роста неизмеримо выросла. В начале 2000-х доля банковского кредита не превышала 15% в приросте совокупного внутреннего спроса, а к середине прошлого десятилетия этот показатели превысил треть.
Активы банковской системы увеличились с 37% ВВП в 2000 г. до 72,4% на начало 2011 г. Объем акций, торгуемых на бирже, вырос с 16,6% ВВП до 67,8% ВВП, а стоимость корпоративных облигаций в обращении – с 0,5% до 6,0% ВВП. По отдельным показателям российский финансовый сектор приблизился к уровню развития стран Восточной Европы. К примеру, кредиты нефинансовому сектору увеличились с 18 до 40% ВВП, что соответствует уровню Польши (41%), Словакии (43%) и Чехии (48%). Благодаря наличию больших компаний по уровню капитализации и по объему торгуемых активов Россия значительно опережает большинство стран Восточной Европы.
Вместе с тем положение в финансовом секторе нельзя считать удовлетворительным и отвечающим задачам динамичного экономического роста и траектории модернизационного развития. В международных рейтингах оценки развития российского финансового сектора выглядят хуже, чем средняя оценка уровня развития экономики (см. например, «Индекс глобальной конкурентоспособности» Всемирного экономического форума).
Индекс доверия населения к финансовому сектору невелик, о чем свидетельствует то, что по уровню депозитов по отношению к ВВП (31%) Россия серьезно отстает от тех же стран Центральной Европы (Польша – 40%, Венгрия – 47%, Словакия – 49%, Чехия – 61%). Опережая эти страны по размеру капитализации и размеру рынка, Россия отстает от них по количеству компаний, акции которых обращаются на бирже, в расчете на 10 тыс. жителей. Для России этот показатель составляет всего 0,02, в Чехии — 0,03, в Венгрии – 0,04, Польше – 0,11, Словакии – 0,25 (для сравнения, в США – 0,17, в Великобритания – 0,37).
Быстрое развитие 2000-х годов имело свою отрицательную сторону: в секторе накопились значительные диспропорции, в результате чего падение российских финансовых индексов в ходе кризиса было одним из самых больших в мире; Банку России пришлось потратить значительные средства на поддержку ликвидности в банковском секторе. В настоящее время ситуация нормализуется, однако фундаментальное несоответствие размеров сектора уровню его институционального и качественного развития сохраняется. Устойчивому развитию сектора препятствует целый ряд ограничений макроэкономического, институционального и структурного характера, которые формируют три круга проблем:
Неустойчивость банковского и финансового сектора в целом. Кризисы, сопровождающиеся колебаниями уровня ликвидных активов и резким оттоком депозитов, происходят каждые 4-6 лет. Уровень доверия вкладчиков остается низким, депозиты населения выступают дорогим и краткосрочным пассивом. Крупнейшие банки в значительной степени зависят от притока заемного капитала, в первую очередь, иностранного. В результате любое ухудшение состояния мирового рынка капитала приводило к кризису. Сектор остается мало транспарентным для надзора, и тем более – для инвесторов и вкладчиков, несмотря на объемные и трудоемкие требования к отчетности. В количественном отношении большую часть сектора по-прежнему составляют кэптивные банки и полукриминальные структуры, занимающиеся обналичиванием и отмыванием денег.
Низкая конкурентоспособность фондового и финансового рынка, неразвитость отдельных форм финансовых рынков. Сегодня в российской экономике работают крупнейшие мировые компании, она генерирует крупные денежные потоки: так, в 2007-2009 гг. Россия занимала 5 место в мире по размеру средств, привлекаемых на IPO. Российский фондовый рынок имеет все возможности для того, чтобы стать крупным международным финансовым центром, привлекательным для международных инвесторов и предоставляющим финансовые услуги компаниям и правительствам своего региона. Однако пока российским рынком пренебрегают даже российские компании, предпочитающие проводить IPO в Лондоне, Нью-Йорке, Париже и даже Гонконге и Польше. Можно выделить несколько основных причин такого положения дел:
правовой и налоговый режим в России делает осуществление многих сделок менее выгодным по сравнению с зарубежными площадками; это тормозит развитие фондового рынка и рынка облигаций, а некоторые рынки (хеджевых инструментов и производных инструментов, синдицированных кредитов, простейшие способы секьюритизации активов) и финансовые услуги (долевое управление) практически отсутствуют;
российская судебная система не обеспечивает удовлетворительного качества решения финансовых споров;
несовершенство корпоративного управления снижает уровень доверия к российским активам со стороны миноритарных инвесторов;
инфраструктура рынка (депозитарий, клиринговые и платежные системы и т.д.) не обеспечивает того уровня надежности, качества и стоимости финансовых операций, который предоставляют конкурирующие площадки, что связано как с недостатками нормативной базой, так и с уровнем технологий. Следствием этого является ограниченный доступ российских экономических агентов к услугам по получению финансирования и инвестиций, а также хеджирования рисков.
Отсутствие внутреннего долгосрочного инвестора. Международный опыт показывает, что без наличия внутренних инвесторов невозможно построить финансовый центр не только регионального или мирового, но даже локального масштаба. Между тем в России сектор институциональных инвесторов все еще находится в зачаточном состоянии. Общая стоимость активов в накопительной составляющей пенсионной системы составляла в 2010 году 914,2 млрд руб., или около 2% ВВП. Объем пенсионных накоплений и пенсионных резервов в НПФ в 2010 году составлял 798,6 млрд руб., из них пенсионных накоплений – только 155,3 млрд руб., или чуть больше 0,3% ВВП.
Сектор страхования жизни в России на порядок менее развит. Стоимость чистых активов ПИФов на конец 2010 года составляла 1,12 трлн. руб. (2,5% ВВП), но эта сумма включает в себя вложения в ПИФы недвижимости. Без учета закрытых фондов совокупные чистые активы (СЧА) ПИФов составляет всего 0,3% ВВП, что ниже значений всех стран, по которым ведет учет Институт инвестиционных компаний (ICI). Для сравнения: аналогичный показатель (соотношение СЧА открытых ПИФов и ВВП) в Польше составляет 5,3%, в Китае – 7,6%, в Индии – 10,3%, в Бразилии – 49,0%, а в США – 78,8%.
Такое положение дел вызвано несколькими факторами:
высокая инфляция, отрицательные процентные ставки в рублях по активам с фиксированной доходностью, значительные колебания доходностей прочих активов снижают привлекательность долгосрочных инвестиций,
не развиты институты рынка: многие НПФ являются кэптивными, отсутствуют индивидуальные и корпоративные счета, предоставляемые другими финансовыми компаниями и т.д.,
сохраняется низкий уровень грамотности населения при отсутствии системы финансового консультирования и фрагментарности системы защиты прав потребителя,
альтернативные (по отношению к инвестированию в пенсионные институты и в институты коллективного инвестирования) варианты инвестирования сбережений (недвижимость, банковские депозиты, иностранная валюта) имеют существенные конкурентные преимущества.
Сценарии развития финансового сектора до 2020 года
Сегодня российский финансовый сектор находится на развилке. Высокие цены на нефть создают благоприятный фон для возвращения на траекторию форсированного роста, характерную для предкризисного периода (2007 – первая половина 2008 гг.). Форсированный рост возможен за счет чрезмерного использования иностранного капитала или чрезмерной государственной поддержки сектора.
Такой подход грозит раздуванием пузырей на отдельных рынках (недвижимость, потребительское кредитование, неконкурентоспособный сектор обрабатывающей промышленности) при торможении развития других (развитие рынка отечественных длинных денег будет тормозиться из-за относительно высокой инфляции, свойственной этому сценарию). В этом сценарии на фоне роста количественных показателей сектор будет сохранять отмеченные выше структурные и институциональные недостатки, способствующие формированию предельно высоких рисков.
Глобальный финансовый кризис 2008-9 годов показал, что форсированное развитие финансового сектора несет в себе опасность раздувания пузырей и провоцирования глубоких экономических кризисов. В связи с этим страны Группы 20 подписали «Хартию сбалансированного роста».
Сценарий сбалансированного роста российского финансового сектора представляется наиболее предпочтительным и с точки зрения национальных интересов. Такой сценарий подразумевает:
Приоритет обеспеченности роста внутренними ресурсами в противовес внешним – за счет стабилизации инфляции, изменения модели денежно-кредитной политики и институциональных реформ произойдет качественный скачек в формировании внутреннего рынка долгосрочных инвестиций.
Очищение банковской системы от криминальных элементов, занимающихся использованием банковских лицензий для отмывания незаконно полученных доходов; за счет этого можно существенно повысить уровень доверия населения к банкам и другим финансовым институтам, оптимизировать и повысить эффективность системы контроля.
Правовые и налоговые реформы, а также совершенствование судебной системы и инфраструктуры позволят создать в России международный финансовый центр, предоставляющий конкурентоспособные финансовые услуги внутренним и региональным экономическим агентам, нуждающимся в капитале или хеджировании рисков, а также обеспечивающий комфортные условия работы для отечественных и иностранных инвесторов.
В этом сценарии ожидается, что, совокупные активы банковской системы возрастут с 71% ВВП на начало 2011 г. до 95% ВВП к 2020 г. При этом кредиты нефинансовому сектору увеличатся до 70% ВВП (с 43% в 2011 г.). Капитализация фондового рынка составит 105-110% ВВП (67,8% по итогам 2010 года). Объем средств пенсионных средств и других длинных инвестиций может достигнуть 18-20% ВВП.
Наконец, существует третий, инерционный сценарий (сценарий «финансовой стагнации»), подразумевающий отсутствие как форсированного роста, так и институциональных и структурных изменений. Низкий уровень транспарентности и высокая инфляция сделают российский рынок непривлекательным для отечественного и иностранного капитала. Ситуация усугубится проблемами на глобальных рынках: долговыми пузырями в Европе и США, а также ростом спроса на инвестиции со стороны развивающихся стран, прежде всего азиатских, и вероятным удорожанием ставок на глобальных финансовых рынках. В этих условиях банковский сектор обречен на стагнацию, а фондовый рынок на дальнейшую потерю конкурентоспособности.
Меры, способствующие реализации сценария сбалансированного роста
(подробнее см. в Приложении)
Сбалансированный сценарий не является инерционным и предполагает значительные усилия со стороны государства и бизнеса по реализации комплекса институциональных и структурных мер, которые повысят устойчивость финансового сектора и сформируют условия для создания Международного финансового центра на его основе. Для реализации сценария сбалансированного роста необходимо реализовать программу мер по трем направлениям:
повышение устойчивости финансового сектора,
повышение его конкурентоспособности, и
формирование отечественного рынка долгосрочных инвестиций.
Задача 1: повышение устойчивости финансового сектора
Последовательный переход к внутренне устойчивой модели макроэкономической политики: от формирования денежного предложения за счет операций на валютном рынке к формированию денежного предложения преимущественно за счет операций на рынке внутренних долговых обязательств.
Модель формирования денежного предложения за счет валютных интервенций вела к тому, что предложение денег в России зависело от денежной политики других стран и колебаний цен на товары российского экспорта. Резервный фонд позволяет стерилизовать приток нефтяной выручки и, таким образом, ограничить колебания денежной массы, связанные с этим фактором. Но механизмов смягчения колебаний в динамике притока и оттока капитала в предкризисные годы практически не было.
В последние годы происходит постепенный переход к новой модели формирования денежного предложения. Этот подход необходимо развивать и дальше, рассматривая его как стратегический вектор развития, так как без стабильной макроэкономической среды создать устойчивую финансовую систему невозможно.
«Расчистка» банковской системы от банков, не способных осуществлять нормальные банковские операции, и полукриминальных структур, занимающихся отмыванием капитала. Наличие в российской банковской системе большого числа непрозрачных банков, многие из которых имеют полукриминальную природу, существенно снижают уровень доверия к сектору, его устойчивость и инвестиционную привлекательность России в целом. Для перехода к сбалансированному росту финансового сектора необходимо наконец предпринять решительные действия по расчистке и консолидации банковского сектора. В этих целях необходимо:
Повысить с 2013 года минимальный размер капитала банков до 1 млрд руб., а с 2015 до – до 3 млрд руб. с последующим его индексированием в зависимости от инфляции. Банки с более низким уровнем капитала не способны иметь достаточный объем активов для осуществления банковских операций на рыночных принципах и являются либо кэптивными, либо осуществляют операции, не являющиеся в полном смысле этого слова банковскими. Банки, которые не смогут найти необходимые средства для капитализации или партнеров для формирования более крупных структур за счет слияний, должны будут либо закрыться, либо переоформить банковскую лицензию на лицензию небанковской кредитной организации или специализированного банка с ограниченной лицензией.
Качественно изменить модель микропруденциального надзора для банков, удовлетворяющих новым нормативам достаточности капитала («мотивированное суждение»). Мера подразумевает переход на принципы содержательного надзора с возможностью использования мотивированного суждения при требовании обязательного аудита по МСФО, подтвержденного аудиторскими компаниями с высоким уровнем репутации, а также на регулярное проведение стресс тестирования. Орган надзора должен иметь право самостоятельно проводить оценку достаточности капитала и требовать от акционеров внесение капитала или, в случае отказа, переоценивать капитал до реального уровня и передавать банк под управление АСВ с лишением права контроля акционерами кредитной организации.
Дифференцированные требования к капиталу финансовых посредников в зависимости от типов осуществляемых операций, объемов и природы рисков. В целях повышения доверия к структурам, осуществляющим операции на фондовых рынках, аналогичный описанному выше подход должен быть применен и к профучастникам рынка. Небольшие профучастники могут поменять свой статус на статус финансовых консультантов (см. ниже).
Разработка и создание системы макропруденциального регулирования банков и системообразующих небанковских финансовых институтов. Необходимость предотвращения накопления системных рисков и создания в этих целях системы макропруденциального регулирования была признана странами Группы 20 по итогам кризиса 2008-2009 годов. Пока основные положения подобных систем еще находятся в разработке и не были протестированы на практике. Поэтому до 2020 года необходимо вести регулярный мониторинг зарубежной практики, а также разработку и внедрение собственных мер макропруденциального регулирования, отвечающих российской специфике. Однако есть несколько элементов макропруденциального регулирования, которые уже можно рекомендовать к внедрению:
Создание на базе Банка России Совета по финансовой стабильности с предоставлением равных полномочий со-председателям Совета – председателю Банка России и министру финансов. В полномочия Совета по финансовой стабильности входит мониторинг ситуации на различных финансовых рынках и реализация мер, в том числе временных и мер микропруденциального регулирования, для предотвращения перегрева и пузырей, а также мониторинг за накоплением рисков на балансах всех крупных системообразующих финансовых институтов вне зависимости от рода их деятельности.
Законодательное придание Банку России права установления дополнительных требований к достаточности капитала кредитных организаций (буферная и контрциклическая надбавка) в случае идентификации Советом по финансовой стабильности тенденции к перегреву сектора кредитования, а также права временного изменения нормативов резервирования по отдельным операциям, если Совет по финансовой стабильности определил повышение рисков по соответствующим операциям.
Придание Банку России права по ограничению совокупного левереджа кредитных организаций.
Создание межнациональных коллегий регуляторов в российских транснациональных финансовых компаниях и вхождение Банка России и ФСФР в коллегии регуляторов международных финансовых институтов, работающих в России.
Оптимизация структуры надзорных органов. Отход от перекрестного регулирования, когда один и тот же вопрос может находиться в ведении нескольких надзорных органов (или требует взаимного согласования). Введение принципа: один вопрос – один регулятор и контролер. Предоставление полных законодательных полномочий ЦБ и ФСФР обмениваться надзорной информацией по подведомственным им финансовым институтам.
Создание российского стандарта финансовой отчетности и раскрытия информации, аналогичного МСФО, создание системы электронного документооборота между надзорными органами и клиентами. Стандарт должен быть создан в 2012 году и введен в действие как единственный обязательный с 2013 года. Параллельно должно быть проведено сокращение количества форм отчетности, предоставляемых финансовыми организациями, в том числе за счет отказа от дублирования при сборе информации внутри и между основными ведомствами, оптимизирована частота предоставления расчетов по формам.
Разработка и внедрение дорожный карты по внедрению стандартов Базель-2 и элементов Базель-3 до 2020 года. Мировая система регулирования банковского сектора находится в процессе трансформации, поэтому ее быстрое полномасштабное введение в России не рационально. Тем не менее постепенное внедрение на протяжении периода действия Стратегии с учетом накапливающегося мирового опыта позволит существенно стабилизировать ситуацию в секторе, повысить доверие к нему и обеспечить его международную конкурентоспособность.
Создание системы защиты прав потребителей финансовых услуг. Международный и российский опыт показал, что чрезмерно быстрое развитие финансовых услуг, основанное на низкой финансовой грамотности потребителя и непонимания им сути услуги, ведет к дестабилизации финансового сектора и, как следствие, росту социальной напряженности. Группой G20 признана необходимость создания систем защиты прав потребителей финансовых услуг. В этой связи необходимо:
ввести институт финансового омбудсмена на базе финансовых регуляторов (ФСФР и Банк России);
реформировать законодательство о защите потребителей в следующих направлениях:
максимально возможное распространение норм закона о защите прав потребителей на сферу финансовых услуг либо подготовка самостоятельного аналогичного закона;
законодательное закрепление системы коллективных исков, исков в защиту неопределенного круга лиц и распространение их не только на корпоративные споры, но и на споры с участием граждан – потребителей (необходимо уточнить механизм формирования группы лиц (числом более 5) для подачи группового иска);
реализация правил самофинансирования общественных организаций, защищающих права потребителей, как половины суммы взысканного судом ущерба;
разработать механизм применения процедур медиации при разрешении споров в сфере финансовых услуг с участием физических лиц;
стандартизировать договоры типовых финансовых услуг (вклад, кредит, имущественное страхование и т.д.) для упрощения работы по защите прав потребителей, деятельности финансового омбудсмена и повышению прозрачности финансовых услуг для населения.
Задача 2: повышение конкурентоспособности сектора
Стимулирование рыночной конкуренции между финансовыми компаниями:
Приватизация финансовых посредников (включая находящихся во владении властей регионов или городов) до уровня контрольного пакета к 2012 году, блокирующего пакета к 2015 году, к 2020 году – полная приватизация.
Создание правовых основ и инфраструктуры для осуществления нетрадиционных высокотехнологичных методов предоставления финансовых услуг (посредством сотовых телефонов, интернета и др.), особенно в районах с низкой доступностью финансовых услуг.
Полное снятие барьеров на вхождение в российский финансовый сектор дочерних структур международных банков к 2020 году.
Создание конкурентоспособной финансовой инфраструктуры:
Выход Центрального банка из капитала торговых площадок и закрепление определенных гарантий по поддержке завершения расчетов по сделкам на биржах.
Обновление технологий торгов и программного обеспечения объединенной биржи.
Создание центрального депозитария; законодательное наделение центрального депозитария эксклюзивным правом финализировать расчеты по ценным бумагам, приобретенным в процессе торгов.
Внедрение технологий заключения сделок через центрального контрагента. Капитализация клиринговой системы и построение современной системы риск менеджмента.
Создание единого ресурса корпоративной информации.
Снятие правовых и налоговых барьеров, препятствующих использованию российских площадок для осуществления финансовых сделок российским и иностранными компаниями, а также развитию современных финансовых продуктов. Выявлением и разработкой предложений по устранению подобных барьеров занимается Рабочая группа по созданию в Москве Международного финансового центра. Основные направления, по которым нужны изменения, следующие:
Формирование правовых основ для создания в России таких современных финансовых институтов как венчурные фонды, фонды прямых инвестиций, хедж-фонды, SPV и т.д. Снятие ограничений на проведение по российскому праву сделок и форм договора, имеющих широкое распространение в юрисдикциях мировых финансовых центров.
Расширение функционала и обеспечение действия института акционерных соглашений.
Дальнейшая дифференциация требований к публичным и непубличным компаниям.
Приравнивание к письменной форме сделок операций, осуществленных с помощью электронных средств связи и отмена требования подписи главного бухгалтера при осуществлении сделок на рынке ценных бумаг.
Упрощение и приведение в соответствие с международной практикой системы налогообложения и налогового администрирования финансовых инструментов. Излишняя жесткость и/или неопределенность налогового законодательства часто способствует выводу сделок из российской юрисдикции. По опыту налоговой реформы начала 2000-х годов можно предположить, что упрощение законодательства приведет к расширению бизнеса, осуществляемого в российской юрисдикции.
Предоставление права иностранных депозитариев выступать в качестве номинальных держателей по российскому праву (только после полноценного формирования центрального депозитария).
Изменение требований к листингу акций и облигаций в целях полного приближения механизмов первичного размещения на отечественных площадках к практике наиболее успешных иностранных бирж крупнейших развивающихся рынков.
Развитие саморегулируемых организаций и создание на их основе стандартов проведения определенных сделок. Это касается развития хеджевых инструментов (русская ISDA), синдицированных кредитов, инструментов секьюритизации кредитов (малому бизнесу, потребительских кредитов и др.).
Совершенствование системы разрешения споров, в том числе:
создание специализированных судов по финансовым спорам в рамках действующей системы арбитражных судов;
развитие системы третейских судов;
развитие финансовой грамотности судей, разработка в этих целях специальных курсов для юридических вузов и программы повышения квалификации.
Совершенствование корпоративного управления, включающее:
ужесточение и конкретизацию требований к раскрытию информации публичными компаниями;
повышение ответственности членов советов директоров за убытки.
|
