ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ СТАНДАРТЫ ОРГАНИЗАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО
СОТРУДНИЧЕСТВА И РАЗВИТИЯ И ИХ РЕАЛИЗАЦИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
МОНОГРАФИЯ
Под редакцией
академика РАН Т.Я. ХАБРИЕВОЙ,
профессора А.В. ФЕДОРОВА
THE INSTITUTE OF LEGISLATION AND COMPARATIVE LAW
UNDER THE GOVERNMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION
ANTI-CORRUPTION STANDARDS OF THE ORGANIZATION FOR ECONOMIC
CO-OPERATION AND DEVELOPMENT AND THEIR IMPLEMENTATION
IN THE RUSSIAN FEDERATION
MONOGRAPH
Edited by
T.Ya. KHABRIEVA, Academician of RAS
A.V. FEDOROV, Professor
Хабриева Т.Я., академик, вице-президент РАН, директор ИЗиСП, заслуженный юрист Российской Федерации;
Федоров А.В., кандидат юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заместитель Председателя Следственного комитета Российской Федерации.
Khabrieva T.Ya., academician, Vice-President of the Russian Academy of Sciences, Director of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Doctor of Legal Sciences, Professor, Honored Jurist of the Russian Federation;
Fedorov A.V., Candidate of Legal Sciences, Professor, Honored Jurist of the Russian Federation, Deputy Chairman of the Investigative Committee of the Russian Federation.
АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ
Хабриева Талия Ярулловна - академик, вице-президент РАН, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП), заслуженный юрист Российской Федерации - введение, заключение.
Федоров Александр Вячеславович - кандидат юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заместитель Председателя Следственного комитета Российской Федерации - § 3 гл. I; § 1, 2, 3 гл. II; § 3 гл. III (в соавт. с А.А. Каширкиной, А.Н. Морозовым); § 1, 3 гл. IV.
Каширкина Анна Анатольевна - ведущий научный сотрудник Центра сравнительно-правовых исследований ИЗиСП, кандидат юридических наук - § 1 гл. I; § 1, 2 гл. III (в соавт. с А.Н. Морозовым); § 3 гл. III (в соавт. с А.В. Федоровым, А.Н. Морозовым); § 4 гл. IV (в соавт. с А.Н. Морозовым).
Морозов Андрей Николаевич - ведущий научный сотрудник Центра сравнительно-правовых исследований ИЗиСП, кандидат юридических наук - § 2 гл. I; § 4 гл. II; § 2 гл. III (в соавт. с А.А. Каширкиной); § 3 гл. III (в соавт. с А.В. Федоровым, А.А. Каширкиной); § 4 гл. IV (в соавт. с А.А. Каширкиной).
Борисов Сергей Викторович - ведущий научный сотрудник Центра сравнительно-правовых исследований ИЗиСП, доктор юридических наук - § 2 гл. IV (в соавт. с О.И. Семыкиной).
Семыкина Ольга Ивановна - старший научный сотрудник Центра сравнительно-правовых исследований ИЗиСП, кандидат юридических наук - § 2 гл. IV (в соавт. с С.В. Борисовым).
Цирин Артем Михайлович - заведующий отделом правовых проблем противодействия коррупции ИЗиСП, кандидат юридических наук - § 5 гл. IV.
AUTHORS
Khabrieva Taliya Yarullovna - Academician, Vice-President of the Russian Academy of Sciences, Director of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Doctor of Legal Sciences, Professor, Honored Jurist of the Russian Federation - Introductory word, Conclusion.
Fedorov Alexander Vyacheslavovich - Candidate of Legal Sciences, Professor, Honored Jurist of the Russian Federation, Deputy Chairman of the Investigative Committee of the Russian Federation - § 3 Ch. I; § 1, 2, 3 Ch. II; § 3 Ch. III (co-authored with A.A. Kashirkina, A.N. Morozov); § 1, 3 Ch. IV.
Kashirkina Anna Anatolyevna - leading research associate of the Comparative Law Research Centre with the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences - § 1 Ch. I; § 1, 2 Ch. III (co-authored with A.N. Morozov); § 3 Ch. III (co-authored with A.V. Fedorov, A.N. Morozov); § 4 Ch. IV (co-authored with A.N. Morozov).
Morozov Andrey Nikolayevich - leading research associate of the Comparative Law Research Centre with the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences - § 2 Ch. I; § 4 Ch. II; § 2 Ch. III (co-authored with A.A. Kashirkina); § 3 Ch. III (co-authored with A.V. Fedorov, A.A. Kashirkina); § 4 Ch. IV (co-authored with A.A. Kashirkina).
Borisov Sergey Viktorovich - leading research associate of the Comparative Law Research Centre with the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences - § 2 Ch. IV (co-authored with O.I. Semykina).
Semykina Olga Ivanovna - senior research associate of the Comparative Law Research Centre with the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences - § 2 Ch. IV (co-authored with S.V. Borisov).
Tsirin Artem Mikhaylovich - Head of the Division of anti-corruption legal issues with the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences - § 5 Ch. IV.
ВВЕДЕНИЕ
Т.Я. ХАБРИЕВА
Противодействие всевозможным видам коррупционных проявлений - важнейшее условие построения эффективных экономик и благосостояния государств, сохранения социальной стабильности. Отличительной чертой современного этапа международного сотрудничества в противостоянии коррупции является создание международных антикоррупционных стандартов как одного из сегментов международно-правового регулирования противодействия коррупции.
Институт законодательства и сравнительного правоведения, отмечающий в 2015 году свое 90-летие, вот уже более десяти лет проводит научные исследования правового и междисциплинарного характера в области противодействия коррупции, широко используя свои творческие достижения в свете национального законодательства, сравнительного правоведения и международного права. Важный организационный импульс научно-исследовательской деятельности в этом направлении был дан решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 16 февраля 2011 г. (протокол заседания N 22), согласно которому Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации было поручено осуществлять функции Междисциплинарного центра по координации научно-методического обеспечения противодействия коррупции.
Институт последовательно продолжает издание научных и научно-практических работ по широкому спектру актуальных проблем антикоррупционной политики. Данное монографическое исследование восполняет пробел в исследовании практики реализации антикоррупционных стандартов ОЭСР в Российской Федерации.
Основу книги составляют результаты междисциплинарных исследований, полученные учеными Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в течение последних лет. Среди наиболее значимых: определение эффективности национальных и международных антикоррупционных регуляторов, развитие отраслевых и межотраслевых методов анализа проблем противодействия коррупции, функционирование институциональных основ, исследование способов противодействия коррупционным отношениям, юридических технологий (включая правовой мониторинг, прогнозирование, экспертизу), а также правоприменения <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2012; Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Механизм оценки антикоррупционных стандартов ГРЕКО (сравнительно-правовое исследование) // Журнал российского права. 2011. N 9. С. 5 - 12; Плохой О.А., Семилютина Н.Г., Цирин А.М. и др. Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции и практики его применения / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2014; Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций: Монография / Т.Я. Хабриева, О.И. Тиунов, В.П. Кашепов и др.; отв. ред. О.И. Тиунов. М., 2012; Правовые проблемы противодействия коррупции: Материалы Международной научной конференции (Москва, 2 ноября 2011 г.) / Т.Я. Хабриева, А.В. Федоров, Ю.П. Дзюба и др.; отв. ред. Л.В. Андриченко, О.О. Журавлева. М., 2012; Правовые инновации в сфере противодействия коррупции: Материалы Первого Евразийского антикоррупционного форума и VII Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 30 - 31 мая 2012 г.) / Отв. ред. Л.В. Андриченко, А.М. Цирин. М., 2012; Противодействие коррупции в федеральных органах исполнительной власти: Научно-практическое пособие / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М., 2012; Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов: Научно-практическое пособие / И.С. Власов, Т.О. Кошаева, В.Н. Найденко и др.; отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Е.И. Спектор. М., 2012; Роль предпринимательских структур в противодействии коррупции: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Н.Г. Семилютина, Е.И. Спектор. М., 2012; Правовые средства противодействия коррупции: Научно-практическое пособие / Н.А. Власенко, С.А. Грачева, Е.Е. Рафалюк и др.; отв. ред. Н.А. Власенко. М., 2012; и др.
Международные организации как универсального, так и регионального уровня (ООН, Совет Европы, ГРЕКО) ведут активную работу по формированию антикоррупционных стандартов. Заметную роль в этом процессе играет Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), учрежденная на основе Конвенции от 14 декабря 1960 г.
В монографии раскрывается международно-правовой статус ОЭСР в контексте дискуссий о правосубъектности международных межправительственных организаций, которые ведутся со второй половины XX века. Важен вывод о функциональной зависимости правосубъектности международной организации от ее юридической природы и демонстрация этой закономерности на конкретных примерах деятельности организационно-правовой структуры ОЭСР. Критично и разносторонне освещена роль оценочной деятельности ОЭСР в отношении соблюдения в российском законодательстве требований антикоррупционных стандартов ОЭСР. Аргументируется идея о том, что практика проведения оценок соответствия российского законодательства указанным стандартам в ряде случаев может восприниматься с оговорками о необходимости большего учета правовых традиций и специфики правовой системы нашей страны. Особенности международно-правового статуса данной международной межправительственной организации проявляются в процессе вступления в ее члены. Процесс присоединения России к ОЭСР раскрывается через анализ не только ее международно-правовых актов, но и российского законодательства, обеспечивающего выполнение требований как уставных документов ОЭСР, так и ряда ее стандартов, в том числе антикоррупционных.
Подходы ОЭСР к разработке содержания и механизмов имплементации собственных антикоррупционных стандартов значительно отличаются от подходов ООН, Совета Европы (ГРЕКО), других международных организаций, что объясняется историей формирования антикоррупционной правовой стратегии ОЭСР и спецификой содержания ее функций. Первоначально организация сосредоточила усилия на разработке рекомендаций, принятие которых предшествовало подготовке базового документа по противодействию коррупции в ОЭСР - Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок от 21 ноября 1997 г.
В предлагаемой вниманию читателя монографии дана подробная характеристика международно-правовой природы различных актов, принимаемых органами ОЭСР и ее государствами-членами, проиллюстрировано их значение для реализации политики этой организации и степень их воздействия на политику и законодательство государств-членов и государств - кандидатов в члены организации. Роль рекомендательных актов ОЭСР, принятых еще в доконвенционный период, не ограничивалась их косвенным воздействием на поведение заинтересованных государств-членов, не менее важным явилось формирование собственной системы антикоррупционных мер, получившей развитие в дальнейшей правотворческой деятельности организации.
Важным этапом в формировании собственных антикоррупционных стандартов ОЭСР стала разработка и принятие базовой Конвенции в 1997 году, ставшей одним из первых международных договоров в сфере противодействия коррупции. В работе выявлены тонкие грани взаимодействия национального законодательства и международного права в формировании антикоррупционных стандартов ОЭСР. Импульсом к принятию данной Конвенции послужил Закон США о борьбе с практикой коррупции за рубежом 1977 года, который поставил американские компании, действующие за рубежом, в неравные конкурентные условия с их иностранными партнерами. Такой перекос в правовом регулировании мог быть исправлен только на межгосударственном уровне, что и предопределило активность США в ОЭСР.
В свою очередь, принятие Конвенции ОЭСР в 1997 году вызвало волну законодательных изменений в государствах - членах ОЭСР, и этот процесс продолжается по настоящее время. Авторами подробно проанализировано содержание Конвенции, дана развернутая характеристика важнейших международно-правовых обязательств в сфере борьбы с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок (криминализация подкупа иностранных должностных лиц, ответственность юридических лиц за подкуп иностранных должностных лиц, определение юрисдикции в отношении подкупа иностранных должностных лиц и др.).
Деятельность ОЭСР после принятия Конвенции 1997 года получает воплощение в новых концептуальных идеях, сформулированных в монографии применительно к характеристике правовых взаимосвязей, складывающихся в обширном нормативном антикоррупционном комплексе организации. В этих целях выдвигается идея целостности такого комплекса, выраженная в категории взаимосвязанности рекомендательных актов и конвенционных положений, что позволяет рассматривать антикоррупционные стандарты ОЭСР как явления сложной юридической природы. Это не снижает их регулирующего воздействия на законодательство государств - членов ОЭСР. При этом исследователи придерживались достаточно широкого взгляда на содержание антикоррупционных стандартов ОЭСР, не ограничиваясь заключением о высокой степени их внутренней интегрированности.
В работе обоснован вывод о том, что Конвенция ОЭСР 1997 г. в настоящее время является частью более широкого международно-правового комплекса, включающего конвенции Совета Европы, а также Конвенцию ООН против коррупции. Они взаимно дополняют друг друга, что, возможно, позволяет утверждать о появлении тенденции к универсализации международно-правовых антикоррупционных стандартов.
Важное место в разработке и реализации антикоррупционной политики ОЭСР занимает деятельность органов ОЭСР (Совета, Комитета содействия развитию, Рабочей группы), каждый из которых в рамках своей компетенции разрабатывает нормативные меры воздействия на практику государственного управления государств-членов. В монографии подробно исследованы международно-правовые основы и формы реализации указанных полномочий органами ОЭСР. Особое внимание уделено формам и результатам проведения мониторинга выполнения положений Конвенции ОЭСР, в том числе осмысливаются правовая природа мониторинговых рекомендаций Рабочей группы, их значение в правовой системе Российской Федерации.
Одним из важнейших направлений международного сотрудничества государств по противодействию коррупции является разработка и принятие антикоррупционных международных договоров, которые содержат императивные предписания, обязывающие государств-участников имплементировать их положения в свое национальное законодательство. По мере развития международного противодействия коррупции, вовлечения в него все большего количества международных организаций и иных межгосударственных объединений актуальным становится концептуальное обоснование более широкого понятия "имплементация международных антикоррупционных стандартов".
Кроме того, требует дальнейшего изучения и развития концепция имплементационных антикоррупционных мероприятий, включающая, по мнению авторов монографии, широкий набор инструментов, регуляторов и механизмов, а также принципов их функционирования, ориентиров правового развития государств и совершенствования их законодательства. Вместе с тем имплементация международных антикоррупционных стандартов не свободна от недостатков, она сталкивается с серьезными правовыми проблемами, которые детально рассмотрены в монографии. Их преодоление может способствовать реализации международно-правовых стандартов в России с учетом и на основе национальных интересов нашего государства.
Российская Федерация присоединилась к Конвенции в соответствии с Федеральным законом от 1 февраля 2012 г. N 3-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок" <1>. С момента вступления в силу для России Конвенция стала составной частью ее правовой системы и получила приоритет применения по отношению к российскому законодательству в случае коллизий.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2012. N 6. Ст. 622.
В настоящее время правовой механизм исполнения международных правовых обязательств Российской Федерации в целом создан, хотя потенциально нуждается в совершенствовании по ряду причин, которые подробно рассмотрены в монографии. Остается много вопросов теоретического и прикладного характера о применении рекомендаций и рекомендательных актов ОЭСР в условиях правовой системы нашего государства.
При анализе специфики международных антикоррупционных стандартов ОЭСР и возможности ее учета при реализации в Российской Федерации обращается внимание на одну важную проблему, которая ранее не получала отклика в отечественной правовой науке. Речь идет о своего рода культурологических различиях в понимании видов и значения коррупционных практик, подвергшихся запрету в Конвенции ОЭСР 1997 г. и иных связанных с ней международных актах (рекомендациях), например запрет вычитания взяток из суммы налогооблагаемого дохода. Однако это не должно быть препятствием для имплементации соответствующих положений антикоррупционных стандартов ОЭСР в российской правовой системе.
В работе анализируются наиболее признанные способы имплементации антикоррупционных конвенционных положений ОЭСР, к которым относятся инкорпорация, рецепция и отсылка, и их использование в совершенствовании российского законодательства и правоприменительной практики. Читатель найдет в монографии сравнительно-правовой анализ механизмов имплементации ряда государств - участников Конвенции ОЭСР (Канады, Финляндии, Греции, Колумбии и др.), оценки различных классификаций правоприменения антикоррупционных стандартов ОЭСР в отдельных странах и группах стран, а также авторскую модель правовых индикаторов оценки антикоррупционной активности международных межправительственных организаций.
Исследование имплементационных моделей антикоррупционных стандартов ОЭСР завершается сравнительно-правовым анализом оценочных антикоррупционных механизмов международных межправительственных организаций. Во главу угла поставлено изучение опыта, накопленного ООН, что определяется как высоким международным авторитетом данной международной организации, так и широким спектром актов, методик, механизмов, разработанных в сфере оценки соблюдения международных антикоррупционных обязательств. Уделено внимание и оценочным механизмам Совета Европы, Европейского союза, Группы двадцати, что в итоге позволило выделить концептуальные подходы к методике оценки выполнения международных обязательств в сфере противодействия коррупции, которая может быть использована для осуществления взаимодействия России с мониторинговыми и оценочными механизмами различных международных межправительственных организаций.
Логичным и необходимым объектом исследования в монографии стал анализ правовых проблем, сопровождавших процесс подготовки Российской Федерации к обретению членства в ОЭСР и присоединения нашей страны к Конвенции ОЭСР 1997 г. Важнейшая из них состояла в том, чтобы обеспечить в процессе адаптации российского законодательства к антикоррупционным стандартом ОЭСР адекватность сохранения национальных правовых традиций при использовании зарубежного опыта, а также согласовать международные обязательства по Конвенции против коррупции с положениями иных антикоррупционных конвенций, к которым Россия присоединилась ранее.
В монографии подробно проанализированы изменения, внесенные в российское законодательство в связи с присоединением к Конвенции ОЭСР 1997 г., и даны оценки перспективам их дальнейшего совершенствования. В связи с этим затронуты наиболее болезненные вопросы применения отдельных антикоррупционных стандартов ОЭСР в уголовном законодательстве с учетом трудностей совмещения отдельных положений указанной Конвенции и российской правовой традиции. К таким темам отнесены: криминализация обещания и предложения взятки, посредничества во взяточничестве, обещания, предложения или предоставления неправомерных неимущественных преференций иностранному должностному лицу и ряд иных вопросов уголовно-правового характера. Сама научная постановка данных проблем обязывает ко многому. Во всяком случае, несмотря на обстоятельства, осложнившие отношения России и ОЭСР, следует приветствовать проведение дискуссий и более глубоких доктринальных исследований по затронутым проблемам.
В работе раскрываются различные грани международных антикоррупционных стандартов, выявляются их сильные и слабые стороны. Это дает основание по меньшей мере предположить отсутствие единства мнений ученых и практиков относительно безусловной эффективности и полезности таких стандартов как новейшего достижения сотрудничества государств; оптимальных способов их имплементации в национальное право.
Исследование позволяет сделать следующие выводы:
- по сравнению с антикоррупционными стандартами других международных организаций стандарты ОЭСР, направленные на противодействие коррупции, отличаются дифференцированностью и детализацией. В связи с этим можно прогнозировать большую результативность их имплементации не только в национальном законодательстве, но и в правоприменительной практике;
- ОЭСР концентрирует существенные усилия на продвижении и популяризации собственных антикоррупционных стандартов, настаивая на недопущении их фрагментации при имплементации в национальное законодательство, что создает условия для возможных коллизий со стандартами других международных организаций;
- практика ОЭСР в части внедрения антикоррупционных стандартов с использованием потенциала актов "мягкого" права не всегда в полной мере отвечает интересам Российской Федерации, что затрудняет их адаптацию в нашей правовой системе.
Изучение понятия и содержания международных антикоррупционных стандартов, разрабатываемых различными международными организациями, в контексте сравнительно-правового анализа антикоррупционных стандартов ОЭСР, равно как и глубокий анализ проблем и способов их имплементации в российское законодательство, весьма актуально для отечественной теории и практики противодействия коррупции. Они представляют определенный интерес для других стран, заявивших о своем стремлении в ОЭСР, которые имеют схожие правовые традиции.
Монография дает возможность продолжить дискуссию и расширить круг проблем для разработки научных основ имплементации международных антикоррупционных стандартов в отечественное законодательство. Результаты исследования могут быть использованы в целях выполнения Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Национального плана противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы <1> в части создания теоретической базы для реализации в Российской Федерации рекомендаций международных антикоррупционных организаций с учетом особенностей ее правовой системы.
--------------------------------
<1> Подпункт "е" пункта 2 Национального плана противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы, утв. Указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. N 226.
</1></1></1></1></1></1>
|
