*** 2 ***
Становление служебной деятельности подразделений охраны (от отделов охраны УИС Минюста России до ФСИН России)
1998 год ХХ-го века стал очередным витком в реформировании УИС и, соответственно, подразделений охраны указанного ведомства.
Вопрос перехода УИС России из ведения МВД в Министерство юстиции обсуждался и готовился ещё с начала перестройки в СССР. Работа в этом плане была достаточно вялотекущей, что, в принципе, было связано, как с начинающимися кризисными явлениями в социальном и экономическом планах, так и слабостью Министерства юстиции СССР. Ведомство МВД СССР представляло из себя достаточно прочный монолит, руководители которого не желали терять свои структурные подразделения.
Вступление Российской Федерации в Совет Европы в 1996 году значительно ускорило решение, связанное с очередным реформированием, как МВД, так и УИС. Ускорило так, что многие вопросы, которые могли возникнуть в ходе очередного реформирования УИС остались неразрешёнными. Вместе с тем, после Указа Президента РФ Б.Н. Ельцина от 08.10.1997 №1100 «О реформировании
уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» работа за сравнительно короткий промежуток времени – менее чем за год – все основные правовые и организационные вопросы по предстоящему реформированию были решены. После принятия Федерального закона РФ
от 21.07.1998 №117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы» Президент РФ Б.Н. Ельцин подписал Указ о передаче УИС из МВД в ведение Минюста России.
В принципе, приказ МВД РФ №148, Минюста РФ №28 от 07.03.1998 «Об объявлении решения совместного заседания коллегий Минюста России и МВД России от 24.02.1998 №I КМ/2 (вместе с извлечением из решения совместного заседания коллегий МВД РФ, Минюста РФ от 24.02.98 №I КМ/2)» указывал на то, что «…в деятельности уголовно-исполнительной системы продолжает оставаться много проблем и нерешённых вопросов, особенно остро стоящих в условиях её реформирования. Критическое положение складывается в следственных
изоляторах. В настоящее время в них содержится сверх установленного лимита 96 тыс. человек, что не позволяет обеспечить надежную изоляцию и необходимые коммунально-бытовые условия содержания под стражей. Отсутствуют надлежащие условия для содержания и лечения осужденных, больных активной формой туберкулеза. Для их размещения недостает более 20 тыс. мест в специализированных учреждениях. Не созданы исправительные колонии для содержания осужденных ВИЧ-инфицированных, численность которых в местах лишения свободы составляет более 1500 человек.
Серьезной проблемой продолжает оставаться трудовая занятость
осужденных – 118 тыс. из них не имеют работы, а заработная плата многих работающих не покрывает затрат на их содержание. Бытовая неустроенность, отсутствие работы, низкий уровень продовольственного, вещевого и медицинского обеспечения осложняют обстановку в местах лишения свободы.
В условиях недостаточного финансирования требует усиления контроль за целевым использованием выделенных на нужды УИС бюджетных средств, государственных инвестиций, а также сохранением и укреплением в настоящее время материально-технической базы УИС.
Более 20% инженерно-технических средств охраны выработали свой ресурс и требуют замены.
Слабой остается оснащённость личного состава исправительных учреждений вооружением, средствами защиты, активной обороны и радиосвязи. Требует повышения готовность личного состава к действиям при чрезвычайных обстоятельствах.
Не находят должного решения вопросы социально-экономического и бытового обеспечения персонала УИС и членов их семей. В улучшении жилищных условий нуждаются более 50 тыс. сотрудников.
В результате недостаточной информированности об условиях прохождения службы, сохранении социальных льгот и гарантий, механизме перехода в ведение Министерства юстиции Российской Федерации наметилась тревожная тенденция увеличения числа сотрудников, увольняемых из уголовно-исполнительной системы, переводов в другие подразделения органов внутренних дел».54 То есть, как видно, проблемные вопросы всё же виделись, но пути их решения окончательно решены так и не были. Более того, отток профессиональных кадров из УИС показывал, что с передачей УИС из МВД в Минюст было не согласно значительное число сотрудников. Что характерно, но на постсоветском пространстве подобный вопрос тоже имеет неоднозначную оценку.55
В конце июля министры внутренних дел и юстиции подписали акт о приёме-передаче, а с сентября 1998 года УИС в полном объёме стала функционировать в структуре Министерства юстиции Российской Федерации. В составе органов и учреждений УИС в Минюст России перешли более 230 отделов, отделений и групп, 25 батальонов, 554 роты, более 100 отдельных взводов охраны, розыска, конвоирования, инженерно-технического обеспечения и связи. При этом органы управления службой и подразделения охраны достаточно успешно справлялись с поставленными перед ними задачами, обеспечивая охрану более 600 объектов
УИС, осуществляя конвоирование спецконтингента по 3 ведомственным железнодорожным, 11 воздушным и водным сезонными маршрутам и 205 автодорожным маршрутам на 263 обменных пунктах на территории 75 субъектов РФ и 10 УЛИУ.
Вместе с тем, со временем руководство МВД России, избавившись от учреждений и органов УИС, увидело только минусы, связанные с лишением производственного сектора УИС, но и плюсы от подобного решения. Содержание исправительных учреждений обходилось в большие финансовые затраты. Кроме этого, не нужно было больше отвлекать значительные силы МВД в случае возникновения массовых беспорядков и бунтов со стороны осуждённых и заключённых, а также побегов из мест лишения свободы.
Однако УИС, оторванная от МВД, находилась в действительно опасном положении. В своём Постановлении от 21.10.1998 №3134-II ГД «О критической ситуации в финансовом обеспечении деятельности уголовно-исполнительной системы в условиях её реформирования» Государственная Дума Федерального Собрания РФ указывала: «Несмотря на то, что процесс передачи уголовно-исполнительной системы в ведение Министерства юстиции Российской Федерации не потребовал дополнительных затрат средств федерального бюджета, ситуация, в которой вынуждены строить свою работу организации уголовно-исполнительной системы, остается крайне сложной. Недостаток средств не дает возможности обеспечить условия содержания осужденных и подследственных в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и норм международного права. В течение трех последних лет расходы на питание осужденных сократились в 1,6 раза. Обеспеченность осужденных вещевым имуществом составляет не более 10 процентов нормы. В условиях ухудшающейся санитарно-эпидемиологической обстановки по инфекционным и паразитарным заболеваниям, распространения туберкулеза и ВИЧ-инфекции среди осужденных минимальные потребности организаций уголовно-исполнительной системы в финансовых средствах на приобретение медикаментов и лекарственных препаратов, которые и без того в 5,5 раза ниже установленных Министерством здравоохранения Российской Федерации нормативов, удовлетворяются всего на 18 процентов. Кредиторская задолженность организаций уголовно-исполнительной системы за продукты питания, топливно-энергетические ресурсы, вещевое имущество достигла 5 млрд. рублей. В условиях острейшего дефицита финансовых средств организации уголовно-исполнительной системы продолжают «жить в долг». Реформирование уголовно-исполнительной системы невозможно без проведения комплекса мероприятий, предусмотренных Федеральной программой строительства и реконструкции следственных изоляторов и тюрем Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также строительства жилья для персонала указанных учреждений на период до 2000 года и Федеральной целевой программой содействия трудовой занятости осужденных к наказанию в виде лишения свободы на период до 2000 года. Однако за последние три года объемы бюджетных ассигнований, предусмотренные федеральным бюджетом на их выполнение, уменьшены более чем в 7 раз и составляют менее 3 процентов потребности. Особую обеспокоенность вызывает рост социальной напряженности среди персонала организаций уголовно-исполнительной системы, уровень заработной платы которого в результате финансового кризиса резко упал и не обеспечивает прожиточного минимума. Более 50 тысяч сотрудников не имеют жилья. Из-за отсутствия средств организации уголовно-исполнительной системы не в состоянии содержать жилищный фонд и объекты социальной сферы, находящиеся на их балансе. Учитывая, что продолжающееся ухудшение финансового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы ставит под угрозу срыва проведение ее реформирования и может привести к резкому обострению обстановки в местах лишения свободы, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации постановляет:
1. Обратить внимание Президента Российской Федерации, что неудовлетворительное финансирование уголовно-исполнительной системы в настоящее время может привести к значительному росту социальной напряженности в организациях уголовно-исполнительной системы и ее развалу.
2. Предложить Правительству Российской Федерации: восстановить бюджетное финансирование уголовно-исполнительной системы в объемах, предусмотренных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1998 год»; рассмотреть с участием депутатов Государственной Думы вопрос о финансовом обеспечении деятельности уголовно-исполнительной системы на одном из заседаний Правительства Российской Федерации в IV квартале 1998 года и определить комплекс мер по его улучшению; в случае изменения объемов финансирования уголовно-исполнительной системы из федерального бюджета в IV квартале 1998 года, а также при разработке проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» предусмотреть увеличение объемов финансирования уголовно-исполнительной системы в связи с передачей в ее ведение дополнительных функций конвоирования, этапирования и медицинского обеспечения осужденных и подследственных;
обеспечить целевое финансирование мероприятий по реализации федеральных программ, связанных с деятельностью уголовно-исполнительной системы, в объемах, предусмотренных на эти цели федеральным бюджетом на 1998 год и последующие годы;
в связи с окончанием в 2000 году срока действия Федеральной программы строительства и реконструкции следственных изоляторов и тюрем Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также строительства жилья для персонала указанных учреждений на период до 2000 года и существенным ее недофинансированием продлить срок действия указанной Программы до 2005 года;
в целях экономии средств федерального бюджета, выделяемых на содержание уголовно-исполнительной системы, в срок до 1 января 2000 года разработать и утвердить федеральную целевую программу реструктуризации и реформирования промышленного сектора уголовно-исполнительной системы, предусматривающую проведение комплекса мероприятий по решению проблемы самообеспечения уголовно-исполнительной системы продуктами питания, вещевым имуществом, строительными материалами и продукцией коммунально-бытового и специального назначения за счет повышения эффективности труда осужденных;
ускорить разработку и внесение на рассмотрение Государственной Думы проекта федерального закона о службе в уголовно-исполнительной системе, предусматривающего гарантированное материальное и социальное обеспечение персонала организаций уголовно-исполнительной системы.
3. Комитету Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам:
совместно с Комитетом Государственной Думы по безопасности и Комитетом Государственной Думы по промышленности, строительству, транспорту и энергетике при рассмотрении проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» предусмотреть возможность увеличения объема бюджетных ассигнований на финансирование Федеральной программы строительства и реконструкции следственных изоляторов и тюрем Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также строительства жилья для персонала указанных учреждений на период до 2000 года и Федеральной целевой программы содействия трудовой занятости осужденных к наказанию в виде лишения свободы на период до 2000 года не ниже уровня, предусмотренного федеральным бюджетом на 1998 год;
при подготовке ко второму чтению проекта части второй Налогового кодекса Российской Федерации учесть поправки субъектов права законодательной инициативы к указанному законопроекту, предусматривающие сохранение существующего порядка налогообложения организаций уголовно-исполнительной системы.
4. Комитету Государственной Думы по труду и социальной политике ускорить подготовку к рассмотрению Государственной Думой проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации», предусматривающего предоставление права работодателям, организующим дополнительные рабочие места для трудоустройства осужденных, на получение целевой финансовой помощи за счет средств Государственного фонда занятости населения Российской Федерации.
5. Рекомендовать руководителям органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации рассмотреть вопрос об оказании помощи организациям уголовно-исполнительной системы, находящимся на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации...».56
Реформой УИС занялся Ю.И. Калинин, который для пенитенциарной системы России являлся отнюдь не новым и не посторонним человеком. Во всяком случае, он имел значительный практический опыт работы в УИС, то есть, как говорится, знал систему изнутри со всеми её плюсами и минусами.
С 1970 года Ю.И. Калинин служил в УИС, где от инспектора оперативной части колонии дослужился до начальника Управления исправительно-трудовых учреждений Саратовской области, а с 1992 года он возглавлял Главное управление исполнения наказаний МВД России. Правда, в мае 1997 года после проверки ГУИН приказом министра внутренних дел А. Куликова Ю.И. Калинин был снят с должности за финансовые злоупотребления. Вместе с тем, Генпрокуратура не нашла подтверждений подозрениям в том, что Калинин за вознаграждение заключал сомнительные договоры с коммерческими фирмами, сотрудничавшими с системой ГУИН. По другим версиям следствия, бывший начальник ГУИН просто был невнимателен, подписывая финансовые документы.57
В 1997 году глава Министерства юстиции С. Степашин пригласил Калинина в своё ведомство на должность заместителя руководителя департамента, а спустя год, в июле 1998-го, последний был назначен заместителем министра юстиции и
занялся реформой пенитенциарной системы, основными итогами которой
стали – повышение прозрачности исправительной системы (в том числе большая открытость следственных изоляторов и колоний для средств массовой информации) и некоторое улучшение условий содержания заключённых. Во всяком случае, это оценка самих СМИ, как бы они его не поносили вкупе с правозащитными организациями в настоящее время.
К тому же, надо учитывать, что 1998 год оказался не самым удачным для России, особенно в экономическом плане. В этот период начались сбои в выплатах заработной платы и сотрудникам УИС, что негативным образом отразилось на кадровом потенциале пенитенциарной системы. Это время прекрасно помнят не только сотрудники, стоявшие у истоков реформирования УИС в 90-е годы ХХ-го века, но и правозащитники. В том числе, и с достаточно сомнительной репутацией. «Мне приходилось иметь дело с генералом Калининым, – рассказывает
Ковалёв58. – В то время он понимал, что мы делаем и чего хотим добиться. Надо сказать, люди из этого ведомства (прежде оно называлось ГУЛАГ, затем ГУИН, сегодня – ФСИН) в то время понимали депутатов и были заинтересованы в реформировании. У них была одна задача – накормить арестантов. А денег нет. Но с зэками нельзя было поступить как с нормальным населением.
|
