ГАУ РО «Региональный информационно-аналитический центр»
Оценка социально-экономических последствий присоединения России к ВТО
для машиностроения Ростовской области
Оглавление
1. Итоговые соглашения членства России в ВТО в сфере машиностроения 3
2. Опыт адаптации политики зарубежных стран в сфере машиностроения к нормам членства в ВТО 13
3. Основные отрасли специализации Ростовской области в сфере машиностроения 28
4. Оценка социально-экономических результатов членства России в ВТО для машиностроения Ростовской области 35
4.1. Железнодорожное машиностроение 35
4.2. Авиационное машиностроение 38
4.3. Энергомашиностроение 40
4.4. Сельскохозяйственное машиностроение и тракторостроение 45
5. Комплекс мероприятий по развитию машиностроения Ростовской области в условиях членства России в ВТО 56
5.1. SWOT-анализ последствий вступления России в ВТО для машиностроения Ростовской области 56
5.2. Мероприятия по адаптации и развитию машиностроительной промышленности Ростовской области в условиях членства России в ВТО 58
Список научных, информационно-аналитических и нормативных материалов 62
1. Итоговые соглашения членства России в ВТО в сфере машиностроения
Машиностроение занимает ключевое место в экономике Ростовской области. Составляя примерно четверть объема отгруженной промышленной продукции региона, машиностроение является неотъемлемой частью диверсифицированной экономики области, важнейшей отраслью с точки зрения современного наукоемкого производства, формирования, аккумулирования и внедрения НИОКР. Анализ текущего состояния и прогнозирование динамики развития промышленности Ростовской области в условиях членства России в ВТО является важнейшей задачей с учетом специфики региональной экономики, структуры занятости населения и стратегических целей общенационального развития.
Важно отметить, что в рамках ВТО лишь по сельскому хозяйству существуют отдельные соглашения, что объясняется особым уровнем поддержки данной отрасли со стороны государств (например, в 2013 году в рамках ЕС поддержка сельского хозяйства составляет примерно треть расходной части европейского бюджета). Также существуют соглашения, касающиеся некоторых подотраслей промышленности: «Соглашение по текстилю и одежде», «Соглашение по торговле гражданской авиатехникой». Таким образом, в отличие от сельскохозяйственной отрасли, в рамках спектра соглашений ВТО не существует комплексного специализированного соглашения по машиностроению. Основы и специфика торговли машиностроительной продукцией определяется следующими соглашениями:
- «Генеральное соглашение по тарифам и торговле от 1994 г.»1 (General Agreement on Tariffs and Trade)
Данное соглашение определяет основы торговли товарами в рамках ВТО. Его основой является Генеральное Соглашение по тарифам и торговле от 1947 г. с учетом изменений, принятых на Уругвайском раунде переговоров. В частности, в отличие от ГАТТ-47, ГАТТ-94 предполагает полную обязательность данного соглашения для всех участников ВТО с точки зрения необходимости трансформации национального законодательства (ГАТТ-47 применялся в аспекте максимально близком с национальным законодательством). Также в Соглашение входит 12 смежных договоров по торговле. Благодаря такому подходу была достигнута унификация всех многосторонних договоренностей, обязательных для применения всеми странами.
На машиностроительную продукцию, как на одну из групп товаров, распространяются общие положения Генерального Соглашения по тарифам и торговле. Правила, регламентируемые Соглашением во многом соотносятся с общими целями ВТО. Важнейшим вопросом является стремление к максимальной открытости международной торговли. В то же время учитывается необходимость применения таможенных пошлин для защиты национального производства. Относительно количественных ограничений существует запрет, однако они могут быть применены в случаях, которые должны быть предварительно оговорены.
В данной связи Соглашение также обозначает необходимость постепенного снижения ставок таможенных пошлин, а также принцип «связывания» тарифов. Для этого предусматривается проведение многосторонних переговоров с последующей фиксацией всех тарифных уступок в перечне тарифных уступок.
Другим важным требованием, прописанным в соглашении, является «принцип недискриминации». Осуществление этого принципа реализовано через режим наибольшего благоприятствования. Данный принцип является обязательным в применении по отношению ко всем государствам-членам ВТО и заключается в предоставлении другой стране таких же преимуществ, какие были предоставлены какой-либо другой стране данным государством. Проще говоря, льготный режим должен распространяться не только на определенные государства, с которыми у данного члена ВТО сложились подобного рода партнерские соглашения, но и всем другим странам-членам Всемирной торговой организации. Однако существуют и исключения из этого принципа. Так, это относится к государствам, участвующим в интеграционных экономических объединениях, т.е., например, имеющих с рядом дружественных стран договор о зоне свободной торговли (ЗСТ), таможенном союзе и других более развитых формах интеграции. В данном случае таким государствам разрешено не распространять аналогичные условия для других членов ВТО.
Еще одной важной особенностью данного соглашения является необходимость предоставления зарубежным компаниям национальный режим, предполагающий одинаковые условия конкуренции и реализации отечественных и иностранных товаров. Данный принцип относится как к национальным законам и различным правилам, регулирующим и регламентирующим торговые отношения, так и особенностям налогообложения, включая сборы в торгово-политических целях.
- «Соглашение по торговле гражданской авиатехникой»2 (Agreement on trade in civil aircraft)
Особенность данного соглашения, принятого на Токийском раунде ГАТТ в 1979 году, заключается в его факультативности (необязательности), т.е. страны-члены ВТО могут присоединяться в добровольном порядке. К соглашению присоединились 29 государств ВТО, среди которых основные развитые страны-производители данной продукции (США, Великобритания, Франция, Канада, Германия и т.д.). Однако крупнейшие развивающиеся рынки (Бразилия, Китай, Индия), динамично развивающие гражданское авиастроение, не присоединились к данному Соглашению. Например, бразильская компания «Embraer» борется за 3-е место в мире по выпуску гражданских самолетов с квебекской «Bombardier» и уступает лишь «Boeing» и «Airbus». В подобных условиях бразильское правительство подчеркивает важность государственной поддержки отрасли и осуществление политики тарифной защиты на данную продукцию и ее компонент.
В рамках данного Соглашения не облагаются пошлинами гражданские летательные аппараты (гражданские самолеты и вертолеты), их двигатели, детали, компоненты, запчасти, техника для подготовки и обслуживания летного состава. Однако, несмотря на формулировки, касающиеся добровольного характера данного соглашения, для вновь вступающих членов оно является обязательным. Прежде всего, эта оговорка имела отношение к России, как к единственной стране с более или менее значимым авиастроением, не вступившей на тот момент в ВТО. Помимо вышеуказанных условий, предполагающих либерализацию торговли гражданской авитехникой и ее деталями, по Соглашению предполагается запрет для государства оказывать какое-либо влияние на конкурсы по закупкам авиатехники, что де-факто означает преимущества продукции развитых стран при прочих равных условиях. Это объясняется многими причинами, в том числе и гибкой политикой по предоставлению кредитов на закупки, отсрочки платежа, включение в договор послепродажного обслуживания и т.д. Кроме того, данное соглашение предполагает необходимость включения в стоимость готовой продукции части затрат, понесенных государством при перенесении каких-либо технологий военной авиации на строительство гражданской авиапродукции. Соглашение распространяет подобные вышеуказанные условия на все уровни власти, что значительно затрудняет программы помощи российским регионам, специализирующимся на гражданском авиастроении. В данной связи участие России в этом Соглашении как развивающегося государства с далеко не самой конкурентоспособной и масштабной по объемам выпуска гражданской авиацией представляется весьма спорным.
- «Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам» (Agreement on Subsidies and Countervailing Measures)
Данное соглашение определяет особенности поддержки промышленной, в том числе и машиностроительной продукции, а также мер, нацеленных на противодействие субсидированию со стороны зарубежных государств. Соглашение состоит из 10 частей, включающих 32 статьи и 7 приложений. Важность данного соглашения определяется необходимостью строгой регламентации особенностей и видов государственной поддержки отечественных производителей (в том числе и рассматриваемой отрасли).
Очевидно, что государственная поддержка неизбежно влечет за собой некоторое изменение конъюнктуры рынка, однако в ряде случаев это приводит к искажению рыночных условий. Особую роль данная проблема традиционно играла в системе международной торговли, когда каждое государство стремилось укрепить отечественного производителя и, в конечном счете, максимизировать выгоду от международных экономических отношений. В целом Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам призвано ограничить финансовую государственную поддержку экспортеров так же, как и производителей, реализующих свои товары на внутреннем рынке. Однако речь идет лишь о случаях, когда, согласно вердикту ВТО, подобные меры приводят к ущербу для других стран-членов организации и подрывают конкурентные механизмы, продвижение и гарантия которых отражены в базовых принципах ВТО. Важной категорией, определяющей охват данного соглашения, являются так называемые «специфические субсидии». В эту категорию относят субсидии, предоставляемые отдельным предприятиям, группам предприятий, отраслям или группам отраслей экономики. Неспецифические субсидии в рамках соглашения не рассматриваются.
В соответствии с Соглашением по субсидиям и компенсационным мерам, субсидии классифицированы по трем основным группам: запрещенные («красные субсидии»), полузапрещенные («желтые» – могут вызвать ответные меры в виде компенсационных пошлин, если будут установлены факты нанесения вреда иностранным партнерам) и разрешенные («зеленые»)3.
К группе запрещенных («красных субсидий») относят экспортные субсидии, а также те субсидии, которые направлены на поощрение использования местных товаров по отношению к импортируемым. В первую очередь, речь идет о запрете экспортных субсидий, перечень которых приведен в Приложении 1 к данному соглашению. Среди них выделены: прямые экспортные субсидии, программы, допускающие удержание валюты, либо любая подобная практика, которая влечет за собой выплату премии при экспорте; внутренние транспортные и фрахтовые тарифы для экспортных отгрузок, устанавливаемые или взимаемые на более льготных условиях по сравнению с перевозками на внутреннем рынке, полное или частичное освобождение от уплаты, уменьшение или отсрочка прямых налогов, а также косвенных налогов или отчислений на социальное страхование в отношении производства и распределения экспортных товаров в сравнении с производством для внутреннего потребления, специальные вычеты, прямо связанные с экспортом или с результатами экспорта, превышающие вычеты, предоставленные в отношении производства для внутреннего потребления, которые применяются при расчете базы прямого налогообложения, и ряд других мер. Важно отметить, что по итогам Уругвайского раунда лишь наименее развитые страны могут применять экспортное субсидирование. Для развитых стран, а также вновь вступающих членов (в том числе и для России) данные субсидии является запрещенными, как и для развивающихся стран, которым предоставлен 8-летний переходный период. Помимо экспортных субсидий, запрещенными являются и импортозамещающие субсидии.
«Желтые субсидии» являются допустимыми, однако способны повлечь судебное разбирательство. О программах субсидирования следует уведомлять Комитет по субсидиям и компенсационным мерам, учрежденный в соответствии с Соглашением. Применение данного вида субсидий может быть оспорено в рамках механизма ВТО по урегулированию споров, если данные меры имеют неблагоприятные последствия для отрасли производства какого-либо государства-члена ВТО и наносят ему ущерб. Более того, по правилам ВТО, к ним могут применить компенсационные меры, призванные нивелировать ущерб для производителей государства, считающего себя пострадавшей стороной. Помимо этого, пострадавшая сторона может инициировать разбирательство под эгидой специального Органа по урегулированию торговых споров с целью принуждения обвиняемой стороны к отмене субсидирования.
К «желтым субсидиям» относят субсидии, результатом которых является вытеснение или затруднение импорта аналогичного товара другого члена на рынок субсидирующего члена или на рынок какой-либо третьей страны, значительное занижение цены субсидированного товара по сравнению с ценой аналогичного товара другого члена, либо значительное сдерживание роста цен, а также устойчивое увеличение доли на мировом рынке субсидирующего члена в течение субсидирования.
«Зеленые субсидии» являются разрешенными, т. е. не дающими оснований для разбирательства. К данному виду субсидий относятся меры поддержки исследовательской деятельности, неблагополучных регионов, содействия в адаптации производственных мощностей к новым требованиям в отношении охраны окружающей среды. Важнейшую роль в рамках «зеленых субсидий» играет возможность финансирования НИОКР и прочих научных исследований. Данный вид поддержки национальных производителей фактически поддерживается со стороны ВТО, хотя это, как правило, усиливает позиции не просто отечественной индустрии, но и тех, предприятий, которые ведут экспортную деятельность. Кроме того, разрешается также и финансирование прикладных научных исследований. Однако оговариваются пределы подобных мер поддержки: до 75% стоимости «промышленных исследований» и до 50% стоимости «разработок на доконкурентной стадии».
Также среди других возможностей поддержки национальной промышленности в рамках данной категории субсидий можно выделить финансовую поддержку модернизации производственных мощностей предприятий, исходя из требований по охране окружающей среды. Правда, в соответствии с правилами рассматриваемого соглашения, данное субсидирование не должно превышать 20% от количества общих расходов компании на данные цели4. Именно вышеуказанные формы поддержки промышленных предприятий являются чрезвычайно распространенными среди ведущих развитых стран мира. Таким образом, существуют значительные формы маневрирования с целью поддержки национального машиностроения, несмотря на общее направление в рамках ВТО, связанное с ограничением прямого субсидирования отечественных компаний.
Необходимо отметить, что углубление инновационного развития предприятий, увеличение доли наукоемкой инновационной продукции в национальном экспорте, а также международной кооперации – как прямо, так и косвенно поощряется в ВТО, что чрезвычайно важно и для России в целом, и для Ростовской области, как региона, имеющего одни из наиболее высоких показателей по совокупному научно-техническому потенциалу. Также важным аспектом для России в выстраивании национальной политики поддержки машиностроительных компаний является Соглашение по информационным технологиям, которое предусматривает снятие пошлин на более, чем 400 видов наименований, таких как: компьютерная техника, полупроводники, телекоммуникационное и научное оборудование.5 В данных условиях экономическая политика Российской Федерации вынуждена претерпевать трансформацию в сторону большей инновационной активности, что уже проявилось в форме разработки инновационных программ, создающихся в 57 компаниях с государственным участием. Данные программы характеризуются поддержкой разработок, основанных на опережающем развитии, и ориентированы на специфику современного мирового спроса на инновационные технологии, особенности российской экспортной специализации, особенно в отраслях с традиционными российскими конкурентными преимуществами, таких как: военное авиастроение, аэрокосмический сектор, атомная энергетика, ряде IT–секторов. Однако на сегодняшний день доля России на мировом рынке инновационной продукции крайне мала и составляет примерно 0,5% (при доле США – 40%), что говорит о крайней необходимости активного развития инновационного предпринимательства, в том числе и в рамках государственно-частных форм партнерства6.
Исходя из вышесказанного, можно сделать общий вывод о том, что, согласно Уставу Всемирной торговой организации, эффективные меры различного рода защиты, поддержки и продвижения национальных товаров и услуг передовых и перспективных отраслей на мировом рынке в целом возможны, хотя и с различными особенностями и ограничениями.
Важным фактором стимулирования национального машиностроения также является тот факт, что Россия не присоединилась к договору о госзакупках в рамках ВТО, что позволяет активно поддерживать национальное производство, размещая госзаказы.
Помимо рассмотренных косвенных методов влияния, существуют и «классические» инструменты, такие как тарифные и нетарифные меры защиты внутренних производителей. Примечательно, что в условиях недавнего мирового финансового кризиса и последующей полосы глобальной неопределенности в мировой экономике, характеризующейся, в том числе и локальными кризисами (наиболее показательным примером являются кризисные явления и рецессия в Еврозоне), происходит рост протекционистских тенденций, причем чрезвычайно часто и в странах с развитой рыночной экономикой. В подобных условиях и применительно к присоединению России к ВТО важно затронуть российскую специфику данного вопроса. Как известно, Россия существенно снизила уровень таможенных тарифов и провела их унификацию как в связи с созданием Таможенного союза, так и вступлением в ВТО. Подобные меры, связанные с унификацией тарифов были необходимы, прежде всего, из-за недостаточно эффективного таможенного администрирования. Таким образом, наряду с развитыми странами, Россия трансформирует таможенное администрирование с целью максимизации возможностей тарифной защиты отечественных рынков. Важную роль в подобных процессах играет механизм тарифной эскалации, который заключается в повышении ставок таможенных пошлин по мере степени обработки товара. Данный механизм также зачастую практикуется в развитых странах, стремящихся к поддержке собственных товаров с высокой степенью добавленной стоимости и одновременно преграждая путь подобного рода товарам иностранного происхождения на собственный внутренний рынок. Подобная ситуация приводит к консервации технологически отсталой международной специализации развивающихся стран, имеющих возможность пробиться на рынки развитых государств лишь с продукцией с относительно низкой добавленной стоимостью.
Другой важной составляющей являются нетарифные меры, в состав которых входят технические барьеры, квотирование, лицензирование, валютный контроль, валютные ограничения, специальные защитные меры, антидемпинговые расследования, сертификация, расследования о применении субсидий и т.д. Статистика, характеризующая динамику применения различных методов государственного регулирования внешнеэкономической деятельности, свидетельствует о неуклонном увеличении частоты применения нетарифных методов странами ВТО.
Одним из наиболее показательных примеров нетарифных методов является использование технических барьеров. Так, Европейский Союз применяет ограничение на выхлопы автомобилей или на «шумность» авиатехники. Применительно к России необходимо отметить, что вступление в ВТО дает дополнительные мотивы для нашей страны в плане расширения практики данного вида регулирования в целях защиты отечественных производителей. Помимо данных мер, особую, все более нарастающую значимость для России и для Ростовской области, в частности, имеет формирование специальной «инфраструктуры», необходимой для полноценного отстаивания национальных интересов и защиты экономики в качестве члена ВТО. Одним из важных элементов данного рода инфраструктуры являются саморегулирующиеся организации производителей (СРО), которые на сегодняшний день еще слабо представлены в России. Именно самоорганизация национальных производителей во многом формирует условия для эффективности защиты экономики в условиях членства в ВТО. Немаловажным фактором в данной связи является то, что, охватывая значительную часть рынка соответствующих товаров, саморегулирующиеся организации производителей (СРО), в соответствии с нормами ВТО, должны выступать в качестве инициаторов антидемпинговых и ряда прочих защитных мер по отношению к зарубежным конкурентам. Среди инфраструктурных составляющих, также способных снизить негативные последствия от вступления России в ВТО, можно выделить такой определяющий по своей важности элемент национальной готовности к требованиям ВТО, как наличие чрезвычайно квалифицированных, во многом узкоспециализированных юридических кадров, отстаивающих интересы отечественных производителей в рамках различных внешнеторговых споров в международных судах, а также непосредственно в органах ВТО. Можно без преувеличения утверждать, что подготовка такого рода специалистов является задачей государственной важности и должна стать одним из неотъемлемых элементов в условиях трансформации региональных и общероссийских направлений политики, нацеленной на всеобъемлющую адаптацию нашей страны к сложным, подчас противоречивым условиям международной торговли в рамках ВТО.
В результате переговоров между ВТО и Российской Федерацией стороны договорились о ряде тарифных уступок со стороны России. Прежде всего, были скорректированы импортные пошлины. Кроме того, был установлен переходный период для различных видов продукции. Следует отметить, что переходный период по разным видам машиностроительных товаров различен и составляет от 2 до 8 лет.
К наиболее чувствительным видам промышленной продукции относятся легковые автомобили, гражданская авиатехника, вертолеты.
Итог по переговорам о тарифах в сфере машиностроения для России является следующим7:
- по новым легковым автомобилям пошлина снизится с 30 до 15% (переходный период – 7 лет); причем, с 30% до 25% пошлина была снижена 23 августа 2012 г., т.е. на следующий день после официального вступления в ВТО, а с 25 до 15% будет последовательно снижаться в течение переходных 7 лет;
- по подержанным автомобилям (до 7 лет) – с 25 до 20%;
- по колесным тракторам и грузовым автомобилям – с 15 до 10% (переходный период – 3 года);
- по комбайнам с 15 до 5%(однако в ходе расследования, проводимого Единой экономической комиссией Таможенного Союза относительно возможности увеличения импортной пошлины ввиду усиления ущерба российским и белорусским производителя с 25 февраля до 5 июля 2013 г., была введена предварительная специальная защитная пошлина в размере 32,5% (5% текущей пошлины+27,5%). В результате расследования ЕЭК приняла решение о введении пошлины в 26,7% до марта 2016 с поэтапным снижением до 25,7%, однако подобное решение было заблокировано Казахстаном. Таким образом, 25.09.2013 г. после переговоров со всеми участниками Таможенного Союза ЕЭК приняла решение о введении квотирования вместо специальной защитной пошлины. Квота будет действовать с 1 января 2014 года по 21 августа 2016 года. Размер квоты в 2014 году для России составит 424 штуки, 2015 году — 437 штук, в 2016 году — 288 штук; для Казахстана — 300 штук, 309 штук и 204 штуки соответственно; а для Белоруссии — 50 штук, 52 штуки и 34 штуки соответственно. Ввоз зерноуборочных комбайнов сверх квоты на территорию стран Таможенного союза на время действия защитной меры будет запрещен.)8;
- по широкофюзеляжным дальнемагистральным самолетам – с 20 до 7,5% (переходный период -7 лет);
- по остальным воздушным судам – с 20 до 12,5%;
- по гражданским вертолетам массой до 2 тонн – с 20 до 10% (переходный период – 7 лет);
- по гражданским вертолетам массой более 2 тонн – с 20 до 12,5% (переходный период – 5 лет);
- по негражданским вертолетам – с 20 до 15% (переходный период – 7 лет; снижение на 0,75% ежегодно);
- по продукции энергетического машиностроения с 15 до 0%;
- по электрооборудованию – с 8,4 до 6,2%.
По ряду товарных позиций ситуация не изменилась. В частности, пошлина не изменится на промпродукцию, связанную с железнодорожными подвижными составами. Так, ставка на железнодорожные локомотивы и дизель-электрические локомотивы сохранится на уровне 10%, а пошлина на вагоны-цистерны и крытые вагоны также составит 10%.
Следует отметить, что в целом по машиностроению переходный период завершится через 7 лет с момента присоединения страны в ВТО.
В вопросе тарифного квотирования Россия оказалась привязанной к уровню квот на 2013 г. и не имеет возможности их дальнейшего регулирования. В то же время развитые страны продолжают сохранять за собой возможность тарифного регулирования, а также изменения внетарифных квот. Даже на сегодняшний день средний уровень внетарифного квотирования в РФ в 3,4 раза меньше, чем в США и в 3,65 раз меньше, чем в среднем по ЕС.
Однако в течение переходного периода Россия имеет ряд привилегий, касающихся сохранения условий промышленной сборки автомобилей и их компонентов, которые могут вступать в противоречие с общими нормами ВТО. Правила промышленной сборки, соответствующие регламентациям ВТО, вступят в силу лишь в 2018 году, когда подавляющее большинство ныне существующих в России проектов в данной сфере перейдут предел самоокупаемости9. Данное послабление является весьма важным с точки зрения развития отечественного машиностроения в полном масштабе в течение переходного периода.
|
